英国行政法上的越权原则——读韦德的《行政法》/秦旭东

作者:法律资料网 时间:2024-07-23 16:40:06   浏览:8663   来源:法律资料网
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英国行政法上的越权原则
——读韦德的《行政法》

秦旭东


19世纪末期以戴雪为代表的一批法学家对行政法怀有一种“近乎顽固”的偏见,认为行政法与英国的法治、普通法和宪法自由是不相容的。后来日益发展的事实证明了戴雪等人的观点显然是对行政法的一种误解,行政法在英国的存在已经基本上为英国法学界所接受。
韦德认为,行政法是“关于控制政府权力的法”,是“管理公共当局行使权力、履行义务的一系列普遍原则”。(P5、P6)可见,控权,无论如何,都是行政法的核心,这一点与戴雪等人的看法是一脉相承的,也可见戴雪的“偏见”全然不是谬误。不过韦德并不因此认为应当取消行政自由裁量权,对行政机关的积极行为大亮红灯,相反,人们必须正视“行政国”之到来这一事实。所以,一方面,任何权力都有可能被滥用,政府权力必须受到控制,没有绝对的、不受制约的行政权力,政府要受到议会的政治控制和法院的法律控制;另一方面,这种控制又不能使政府落到“只有责任、没有权力”的境地(P42),行政法要保持“国家和公民权力之间的平衡”(P7),“对自由裁量权所加的限制则有程度上的差别”,“法院必须努力在需公正有效的行政与需要保护的公民免受行政专断之间作出平衡”(P26)。
缘于英国的传统及法律特性,英国行政法直接来源于法治下的宪法原理、议会主权和司法独立,因此英国行政法学可以视为宪法学的一个分支。在法治、议会主权和独立的司法权等一些基本的宪法原则之上,英国行政法派生出了对行政进行司法控制的总原则——越权原则,“几乎所有法庭敢于都建立在这一原则上”(P9)。
韦德分析了法院权力的宪法基础。
首先是法治原则,这是英国宪法的基础。它有几层含义:一是“任何事情都必须依法而行”,即合法性原则。政府行使权力的所有行为,即所有影响到公民权利、义务和自由的行为,都必须说明它的严格的法律依据,如果不能证实有法律授权,则当事人克诉诸法院,请求撤销该行为。而是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”,即防止滥用自由裁量权。现代政府不能不具备许多自由裁量权,但如若无限制的行使这种权力,则必不符合公平行政、保障民权的要求,因此,行政除了要符合合法性原则外,还必须依据公认的合理性原则进行。三是“法律必须平等对待政府和公民”,不能给予政府在普通法律上不必要的特权和豁免权。四是“对政府行为是否合法的争议应当完全有独立与行政之外的法官裁决,既要保证司法对政府的高度独立。
其次是议会主权原则,这是英国宪法的一个支柱。议会作为立法机关是至高无上的、超越一切法律控制的,所有的公共权力均要从属于议会的法律,因为主权立法是不受限制的,它因自身和有效,不屈从于任何更高的权力,所以政府只能依议会的授权而行事,对议会负责、受议会监督,不得质疑议会的立法。英国从来就没有实行过人们一般认为的那种严格的三权分立,也没有一部统一的成文宪法。英国法官不具有美国法官那样的宪法地位,无权进行违宪审查。但是,由于法院适用法律,而且有权解释法律,议会也从来未反对过法院的解释,所以实际上“法律的一切问题最终总是法院说了算”,“他们的宪法服从地位并不影响他们创造性地发展行政法原则”。
再者是政府服从法律。这也是法治原则和议会主权原则的必有之义,它包括三方面内容:一是普通法的适用。法院在处理涉及政府和公共当局的争议时,通常是将公共当局视为与一般私人一样的当事人,适用普通法。公共当局超出其权力范围行事,就要向私人当事人一样对其行为负责。二是公法救济。对政府实施的一般私人不可能从事的行为,依普通法不能管辖时,法院应当对行政相对人体公共法救济,让公共当局承担公法上的责任。三是司法审查与上诉制度,这是保障征服服从法律的两种重要手段。

在这些宪法性原则基础上,就引出了英国行政法的核心原则,即越权原则。它几乎是法院对行政权进行司法控制的唯一和全部的法律根据,因为按照议会主权原则,法院服从于议会,无权审查议会的法律,也无权过问议会对行政机关的授权,只有行政机关超越授权行事时,法院才可以干预。这样,除了案卷表面错误着一例外之外,越权原则就成了法院进行司法控制的“仅有一种武器”,甚至新的发展似乎已经把这一里外也纳入了越权原则之中了。
在审查行政机关的行为是否越权时,须要确立合法的、有说服力的标准。如果议会的授权法明确规定了行政机关对某一事项的权限,则法院只须对法律进行进行文意解释,进而适用于时时,即可断定。但是,在授权没有明确界限的情形,如果行政机关有“恶意行事、不合情理或毫无正当根据办事”等等行为,从表面上难以找到其越权得根据, 而实际上却违反了法治原则,法院当然不能袖手旁观、无动于衷。因为法院有权解释法律,其超然地位可以得到稳定的保障,加以判例制度“遵循献礼”原则等资源可供利用,所以对于这些情形,法院可以充分利用解释法律的艺术实现其目标,审查行政行为是否违反了议会授权失所暗含的保障,即议会从来没有授予行政机关滥用权力的保障。无需每一部法律都明确写明这一原则,它是“每个法律都应该遵守的模式条件,违反之则法院可宣布其越权无效。越权可能是明显违反法律的某一规定,也可能是违反法律的目的、原则、精神及其暗含的应有之一。尽管有宪法上议会主权原则的限制,英国法官们却艺术性地运用越权原则,把各种应当期望的含义“拉上普罗克拉提斯之床”(希腊神话,普罗克拉提斯是个凯黑店的强盗,他捉到人后,是身高者睡短床,截去其身体的伸出部分;使身矮者睡长床,把其拉到与床一样长)。法院通过扩大和提炼越权原则发展出许多分支,使这一原则应用到广泛的领域,有效地实现行政法的使命。这些分支原则包括:
违反明确的法定程序。在自然正义原则之外,行政机关必须严格遵守一些制定法明确规定的行使职权的程序,否则即构成程序越权。
不正常授权(不适当委托)。行政机关自行转授或委托权力的行为,如果不符合议会授权时明示或暗示的不得再转授或委托权力的规定,即构成越权。
违反管辖条件。行政机关如果在法定条件不具备或条件不符合时行使职权,就构成实体越权。
不合理。不合理相对于不合法而言,行政机关实施某种行为,如不符合议会授权时所暗含的对行政机关合理行为的要求,则也构成一种实体越权。
不相关的考虑。行政机关实施行为时,考虑了与相应行为无关的事实,并以之作为行为的根据,则违反了议会授权时明示或暗示的条件,构成越权。
不当动机。行政机关实施行为不是为了实现议会授权的目的,则动机不当,构成越权。
违反自然正义。自然正义是英国法治的基本原则,即不做自己的法官、不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的决定,违反这一原则也构成程序越权。

可以说,对行政权的司法控制是英国行政法的核心,而越权原则则使这种司法控制的核心原则。英国法上对权力滥用的高度警惕和对公民权利与自由保障的深厚关怀这些优秀传统在行政法的发展历程中得以深刻体现。尽管其间因一些“极端的偏向”而走了一些“弯路”,然而最终却形成了以越权原则为特色的制度。这一制度在“守夜国”已成历史、行政权不断膨胀的背景下显得尤为重要。
韦德特别注意到,尽管议会至上、内阁责任制在英国宪法上具有持久、强大的影响力,然而理论与现实之间的巨大差距是不容忽视的。政党制度带来了政府的中心地位,导致的一个持续的危险是,传统的议会对行政的控制被削弱,而政府对议会的控制则加强。议案由政府部门拟订,由党魁操纵议会通过的立法方式可能危害到法律的公正性;执政党控制的议会对政府的监督也显得软弱无力,民主可能受到损害。因此,1910年一位著名法官指出:“如果内阁责任制名副其实的话,问题就不那么重要了。但事实是,法院是防止行政侵犯个人自由的唯一武器”(P34)。尽管后来的议会行政专员制度弥补某些缺陷,但显然法院的司法审查是不可替代的。
这种英国特色制度是同英国独特的法律传统和特定的社会历史背景相联系的,移植到其他土壤上难说一定能“健康成长起来”,然而其间必有一些普适的可资借鉴的东西。比如在戴雪们“可爱的偏执”强烈影响下的法治原则,比如英国法官们运用高度智慧对越权原则的“艺术化”的发挥。在中国的特殊背景下,我们的行政法是否也需要一点“必要的偏执”呢?处境尴尬的中国法官们是否也应该充分发挥智慧和勇气来点“艺术化的创造”呢?当然,这已经不是本文要深发下去的问题了。

阅读文献:
《行政法》第一、二章,威廉.韦德著,楚建译,中国大百科全书出版社,1997年版

参考文献:
《法与宪法》,W.I.詹宁斯著,龚祥瑞、侯健译,三联书店,1997年版;
《外国行政法教程》,姜明安主编,法律出版社,1993年版;
《英国行政法》,王名扬著,中国政法大学出版社,1987年版


原载北大法律信息网


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最高人民检察院指导案例第3号:林某徇私舞弊暂予监外执行案

最高人民检察院


林某徇私舞弊暂予监外执行案

  (检例第3号)

  【要旨】
  司法工作人员收受贿赂,对不符合减刑、假释、暂予监外执行条件的罪犯,予以减刑、假释或者暂予监外执行的,应根据案件的具体情况,依法追究刑事责任。
  【基本案情】
  被告人林某,男,1964年8月21日出生,汉族,原系吉林省吉林监狱第三监区监区长,大学文化。2008年11月1日,因涉嫌徇私舞弊暂予监外执行罪被刑事拘留,2008年11月14日被逮捕。
  2003年12月,高某因犯合同诈骗罪,被北京市东城区人民法院判处有期徒刑十二年,2004年1月入吉林省吉林监狱服刑。服刑期间,高某认识了服刑犯人赵某,并请赵某为其办理保外就医。赵某找到时任吉林监狱第五监区副监区长的被告人林某,称高某愿意出钱办理保外就医,让林某帮忙把手续办下来。林某答应帮助沟通此事。之后赵某找到服刑犯人杜某,由杜某配制了能表现出患病症状的药物。在赵某的安排下,高某于同年3月24日服药后“发病”住院。林某明知高某伪造病情,仍找到吉林监狱刑罚执行科的王某(另案处理),让其为高某办理保外就医,并主持召开了对高某提请保外就医的监区干部讨论会。会上,林某隐瞒了高某伪造病情的情况,致使讨论会通过了高某的保外就医申请,然后其将高某的保外就医相关材料报到刑罚执行科。其间高某授意其弟高甲与赵某向林某行贿人民币5万元(林某将其中3万元交王某)。2004年4月28日,经吉林监狱呈报,吉林省监狱管理局以高某双肺肺炎、感染性休克、呼吸衰竭,批准高某暂予监外执行一年。同年4月30日,高某被保外就医。2006年5月18日,高某被收监。
  【诉讼过程】
  2008年10月28日,吉林省长春市宽城区人民检察院对林某涉嫌徇私舞弊暂予监外执行一案立案侦查。2009年8月4日,长春市宽城区人民检察院以林某涉嫌徇私舞弊暂予监外执行罪向长春市宽城区人民法院提起公诉。2009年10月20日,长春市宽城区人民法院作出(2009)宽刑初字第223号刑事判决,以被告人林某犯徇私舞弊暂予监外执行罪,判处有期徒刑三年。

国家税务总局关于补充和修改《增值税一般纳税人纳税申报办法》的通知

国家税务总局


国家税务总局关于补充和修改《增值税一般纳税人纳税申报办法》的通知
国税函发[1995]670号

1995-12-26国家税务总局


各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局:
  根据全国增值税培训班上各地反映的问题和意见,现对《增值税一般纳税人纳税申报办法》(国税发[1995]196号)做如下补充和修改:
  一、《增值税一般纳税人纳税申报办法》正文部分补充如下:
  (一)对确实不具备复印条件地区的一般纳税人,经县级国家税务局批准,可不报运输发票复印件。
  (二)对增值税专用发票计算机交叉稽核试点地区的一般纳税人,应严格按规定逐票填写《增值税专用发票使用明细表》;对增值税专用发票计算机交叉稽核试点地区以外的一般纳税人,每月专用发票用票量特别大,金额又较小,逐笔登记确有困难的,经县级国家税务局批准,对整本专用发票中每单张票面销售额均在1000元以下的,可按整本专用发票汇总登记《增值税专用发票使用明细表》。
  (三)纳税人填写《增值税专用发票使用明细表》后,不再填写增值税专用发票计算机交叉稽核工作所要求填写的《月份专用发票存根联汇总清单》及《月份专用发票抵扣联汇总清单》。
  (四)一般纳税人每月普通发票用票量特别大,金额又较小,逐笔登记确有困难的,经县级国家税务局批准,对整本普通发票中每单张票面销售额均在1000元以下的,可按整本普通发票汇总登记《增值税普通发票使用明细表》。
  一般纳税人应按普通发票填开的顺序逐票填写《增值税普通发票使用明细表》,一张表格不够,可以在另一张表格内填写,直到一本普通发票登记完毕。如果一本普通发票登记完毕,《增值税普通发票使用明细表》有空格的,应将空格部分用线划掉。
  (五)一般纳税人要按照《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第二十三条的规定保管附报资料,即:“账簿、会计凭证、报表、完税凭证及其他有关纳税资料应当保存十年。但是,法律、行政法规另有规定的除外”。
  二、《增值税纳税申报表》及其三个附表格式的修改
  (一)《增值税纳税申报表》的“本期进项税额”中“10%税率”、“6%税率”分别改为“10%抵扣率”、“6%征收率”。
  (二)《发票领用存月报表》中删去该表“本期开具”栏目中的“销售额”及“税额”两栏。
  三、《增值税纳税申报表》及其三个附表的填表说明的修改
  (一)删去“一、《增值税纳税申报表》与三个附表之间的逻辑关系。”中的第三条。
  (二)除《增值税纳税申报表》“本期进项税额”第六栏至第九栏列明原因外的,按规定转出的进项税额在第八栏“减:非常损失”中反映。
  (三)《增值税纳税申报表》“期初进项税额”有关栏次按以下方法填写:
  1.“期初进项税额余额”栏填写1995年初尚未抵扣的期初进项税额余额,该栏的“本月数”与“累计数”相同,该数确定后,在以后的纳税申报期填写《增值税纳税申报表》时保持不变,直到期初进项税额余额抵扣完毕。税务机关今后印制的《增值税纳税申报表》第十一栏改为“1995年初期初进项税额”。
  2.“抵扣比例”栏,为税务征收机关规定的抵扣比例。税务机关按年核定抵扣比例的,“本月数”为全年抵扣比例除以12的折算数;“累计数”不填。
  3.“抵扣税额”栏,“本月数”为本月应抵扣的期初进项税额,等于“1995年初期初进项税额”乘以“抵扣比例”的积。“累计数”为自1995年初截止本申报期已抵扣的期初进项税额的累计。
  4.“尚未抵扣的进项税额”栏,“本月数”不填,“累计数”为“1995年初期初进项税额”减去“抵扣税额”累计数的差额。
  (四)“税款计算”中各栏的“累计数”保留,凡是能填写的都要填写。
  (五)《增值税(专用发票/收购凭证/运输发票)抵扣明细表》
  1.“金额”栏中专用发票、收购凭证、运输发票均按票面注明的金额填写。
  2.“付款日期”栏,填写企业实际支付货款或开出承兑商业汇票的日期。



国家税务总局

一九九五年十二月二十六日