浅论我国善意取得制度/周冬平律师

作者:法律资料网 时间:2024-05-28 22:45:58   浏览:9414   来源:法律资料网
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浅论我国善意取得制度
周冬平*:男,西南民族大学法学院2004年级本科;四川大学哲学系外国哲学2008级研究生。

引言
随着我国社会主义市场经济的建立与进一步完善,交易活动的数量与交易额日益巨增。在建设和谐社会的指引下,交易安全成为诚实信用的经济主题。《物权法》的颁布,标志着我国特色的市场经济制度一大跨越。动产、不动产交易安全成为《物权法》重点强调的内容。善意取得是保护市场交易安全与维护我国社会美德愿望下调和的产物,然而在实施细则与立法解释和司法解释还没出台的今天,学者们认为很多还未成定论。
善意取得制度立法上虽有规定,但新旧规定差别甚大,且一时间事务中不知如何适用。另外,关于遗失物、赃物是否适用善意取得也争议的沸沸扬扬。《物权法》的原则是维护交易安全,鼓励商品交易。然而,人们从事交易时往往不知对方的商品来源是否合法、是否为有权处分;如果片面保护原所有权人利益,忽视买受人交易的合法性,那么市场经济势必受到限制,交易的安全性大打折扣,人们都不愿意去交易了。因此,我国应尽快完善该制度的立法、司法解释和统一学界理论,这样才能明确澄清混淆。体现物权法价值,从而更好的维护正常市场交易秩序,促进我国法治社会的建设。
善意取得制度的概述
1、善意取得制度的概念
善意取得是无权占有中一项重要的制度。国内外关于善意取得制度的概念争议不大,通常表述为:善意取得又称即时取得,是指无权处分人在将其占有的他人之物让与给买受人时,如果买受人取得该物是出于善意的,则买受人便可以取得该物的所有权,原所有权人不得要求买受人返还其物。[ 梅夏英 高圣平著:《物权法教程》,中国人民大学出版社 2007年9月第1版,164页。]
笔者认为这种表述存在问题:依其所见,似乎只有财产的所有权才适用善意取得制度。虽然善意取得制度是规定在《物权法》第二编所有权取得的特别规定里面,但是106条第三款规定:当事人善意取得其他物权的,参照前两款规定,可见善意取得不仅适用于所有权的即时取得,其他物权也可以适用善意取得。所以,笔者认为这样定义更为准确:善意取得指财产占有人无权处分占有的财产,并将该财产转让给第三人,第三人基于善意、公平、合法的即时取得该财产的所有权或其他物权,那么原所有人不得要求第三人返还。
如果从完整的阐述概念角度出发,还应该指出《物权法》上之善意取得制度所针对的财产客体是不动产或动产。在传统的民事法律中,善意取得制度一般只包括了动产的交易。当然,主要是由于经济的迅速发展,今天的不动产交易份额逐步变大,人们遇到的不动产交易问题增多。笔者认为之所以我国立法者立排众议,将不动产交易纳入该制度,是因为我国市场经济发展太快,相应的制度并不完善,许多不动产的登记制度没有建立起来,而以登记为公示条件的不动产取得往往得不到保障。实务中大量出现类似一房多卖的情况,严重扰乱了市场秩序。基于经济发展的需要,我国《物权法》打破传统,将不动产纳入其中。但这个做法并不是没有问题存在的。随着登记制度的完善,不动产交易中第三人若再以不动产登记问题为抗辩就不太可能了。而对登记错误的不动产,也应该由登记机构或当事人承担赔偿或补偿的责任,并通过登记变更程序来解释。这样也能进一步促进登记制度的完善,同样能保证不动产的交易安全。
善意取得制度的立法渊源
(1)、《民通意见》中关于善意取得制度的规定主要是第89条:“在共同共有关系存续期间,部分共有人擅自处分共有财产的,一般认定无效。但第三人善意、有偿取得该项财产的,应当维护第三人的合法权益,对其他共有人的损失,由擅自处分共有财产的人赔偿。”
(2)、《物权法》第106条:“无处分权人将不动产或者动产转让给受让人的,所有权人有权追回;除法律另有规定外,符合下列情形的,受让人取得该不动产或者动产的所有权:
(一)受让人受让该不动产或者动产时是善意的;
(二)以合理的价格转让;
(三)转让的不动产或者动产依照法律规定应当登记的已经登记,不需要登记的已经交付给受让人。
受让人依照前款规定取得不动产或者动产的所有权的,原所有权人有权向无处分权人请求赔偿损失。
当事人善意取得其他物权的,参照前两款规定。”
(3)、善意取得制度在其他法律中的相关规定
①、《担保法》第54条 :“抵押物已登记的先于未登记的受偿。”
②、《担保法解释》第84条:“出质人以其不具有所有权但合法占有的动产出质的,不知出质人无处分权的质权人行使质权后,因此给动产所有人造成损失的,由出质人承担赔偿责任。”
③、《担保法解释》第108条:“债权人合法占有债务人交付的动产时,不知债务人无处分该动产的权利,债权人可以按照担保法第八十二条的规定行使留置权。”
④、《票据法》第12规定:“以欺诈、偷盗或者胁迫等手段取得票据的,或者明知有前列情形,出于恶意取得票据的,不得享有票据权利。”
⑤、《信托法》第12条规定:“委托人设立信托损害其债权人利益的,债权人有权申请人民法院撤销该信托。人民法院依照前款规定撤销信托的,不影响善意受益人已经取得的信托利益。本条第一款规定的撤销权自债权人知道或者应当知道撤销原因之日起一年内不行使的将归于消灭。”
⑥、《拍卖法》第58条规定:“委托人违反本法第6条的规定,委托拍卖其没有所有权或者依法不得处分的物品或者财产权利的,应当依法承担责任,拍卖人明知委托人对拍卖的物品或者财产权利没有所有权或者依法不得处分的,应当承担连带责任。”
⑦、《关于审理诈骗案件具体应用法律的若干问题的解释》第11条:“如果对方明知是诈骗财物而收取,属恶意取得的,应当一律予以追缴;如确属善意取得的,则不再追缴。”
⑧、《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》第12条:“对明知是赃车而购买的,应将车辆无偿追缴,对违反国家规定购买车辆,经查证是赃车的,公安机关可以根据刑事诉讼法第110、114条规定进行追缴和扣押。对不明知是赃车而购买的,结案后予以退还买主。”
善意取得制度理论基础的探讨
善意取得制度不仅仅因为法学理论的需要才制定出来,它的制定还涉及到社会伦理与国家经济的因素。
(1)、不认同该制度乃至于在法律中不体现出来的原因主要有:①、所有权人对丧失的财产的无限追及权。这主要是罗马法理论对物权的特殊理解造成的。他们认为物权变动应严格依照“意思主义”,并且规定真正的权利人可以从无权受让人那里追回原物,而不管其间转手的次数;②、我国在《民法通则》中没有规定善意取得制度。按照笔者理解是因为:这样操作很大因素是为了维护我国的传统美德,以便于抑制销赃行为。这样有利于弘扬社会精神文明,宣传道德风尚,带有极强情感偏向,因而否认了善意取得制度。另外,通过善意取得方式完成的交易并非是正常商业途径的交易,这就与我国传统的儒商精神即诚信交易不相符。基于此,在那个时代背景下,立法者更倾向于站在原所有权人权利之维护的角度,将善意第三人权利摆在其次。而让受让人实现对无权占有人的债权来维护其合法的权利。直到《最高人民法院关于贯彻执行若干意见(试行)》89条中才部分肯定善意取得制度;再到《物权法》更进一步承认了该制度。但这仍然不是完全的承认,比如,对盗赃物就没有明确是否适用这个制度。该制度的发展在很大程度上是因为国民对商品交易安全观、传统道德认识地重构而促成的。
(2)、善意取得制度的民法理论基础主要有:取得时效说和非取得时效说、占有的公信力说。
取得时效说,是由法国、意大利学者提出的,他们认为善意取得之所以能使善意受让人从此前的无权利状态转而取得所有权,完全是即时时效或瞬间时效作用的结果。[ 梁慧星、陈华彬著:《物权法》,法律出版社 第四版,205页。] 笔者认为善意取得的过程虽然包含了原权利人——无权占有人,再从无权占有人——善意受让人两个物权行为以及时间过程,但本质上与时间并无关系。这里的时效并不是使该制度成就的最主要原因,而只是描述性的表述。
非时效说,包括以下四种:1、认为依物权变动的公示效力,凡占有动产的人,即应推定为该动产的所有人,这种观点称为善意取得的存在根据的“权利外像说”,学者菲舍尔倡之;2、认为善意受让人之所以能从无权利人处取得权利,是因为法律赋予了占有人处分原权利人的动产权利,即“权利赋权说”,由基尔克等人所提倡;3、认为是基于占有的效力而发生的见解,称为“占有效力说”,由我国学者黄右昌倡之。4、由台湾学者郑玉波倡导的“法律特别规定说”,认为善意取得是由法律直接规定的特殊制度。[ 对各种学说的介绍,参见杨与龄:《民法物权》,台北五南图书出版公行1985年版,第88页。] 上述诸学说,各从不同的角度,试图对善意取得的逻辑依据给出个令人满意的答复,其中“法律特别规定说”为学界通说。[ 刘智慧著:《占有制度原理》,中国人民大学出版社,2007年9月第1版,295页。]
笔者认为取得时效说和非取得时效说的观点都不无道理,但没有切中实质,而经济因素和物权占有的公信力理论相比之下较为合理,理由如下:马克思社会生产力与生产关系的学说有力的说明了经济是法律制度的动因。善意取得制度毫不例外也是因为经济的发展,善意取得制度对原权利人利益的损害远小于调查成本和对交易秩序的破坏。基于此需要,立法者可以根据法律理论而进一步研究立法,即直接由法律特别规定出来,就如上述“权利赋权说”、“法律特别规定说”一类。然而,这并没有做好法律与经济关系的协调,不太可能把这一制度建立的完美。笔者认为:将物权法的占有公示公信力理论与经济安全理论结合而来的善意取得制度才是合理的。占有的权利推定效力是指占有人在占有物上行使的权利,推定其合法有此权利。基于占有权利的推定受让人和让与人从事动产交易时,才能够不去调查对方用于交易商品有无所有权式处分权,才能对第三人而言基于不动产的登记公示公信做出善意交易的保护。可见,把善意取得制度的产生理解成是一种为了保护交易安全和基于占有的公信力理论而产生的制度,这才有说服力。
从本质上来看,该制度的形成到完善是由于经济发展而形成的。善意取得是一种以牺牲财产所有权的静的安全为代价来保障财产交易的动的安全的制度。[ 梁慧星、陈华彬著:《物权法》,法律出版社,第四版,205页。] 如江平教授在一次《物权法》讲座中举到的一个例子:如果一个小偷把偷来的一只鸡拿到市场上去卖,人们以为这只鸡就是小偷自家喂养的,于是买走了。而失主又有充分证据证明那只鸡是自己的。在此情况下,如果没有善意取得制度,那么失主就能直接拿回那只鸡,善意买受人要得到自己的权利保护就只有去找小偷了。这样一来,是否每一次交易不论大小都要花时间、财力和人力去调查呢?难道失主就不为自己未尽到保护自己财产安全的义务而付出代价?基于经济发展的要求,必就须保护交易安全并鼓励交易,维护商品市场的正常秩序,促进经济繁荣发展。善意取得制度将传统的注重保护原权利人转移到保护交易的中心人物——受让人,这实质上是保护了交易安全的一种手段。
善意取得制度的构成要件
1、该制度的构成要件
关于该制度的构成要件,立法上与理论上有很大的争议。从《物权法》106条来看,满足三个要件就能适用该制度:①受让人受让该不动产或动产时是善意的;②以合理的价格转让;③转让的不动产或动产依照法律规定应当登记的已经登记,不需要登记的已经交付给受让人。学者们对后两点争议不大,主要对第①点有疑问,比如动产中脱离物的适用,善意的认定等。
关于动产的适用原则是:占有脱离物有条件地发生善意取得,而占有委托物原则上发生善意取得。[ 梁慧星、陈华彬著:《物权法》,法律出版社,第四版,208页。] 但这一直成为争议。
《物权法》并没有提出占有物为“占有委托物”与“占有脱离物”的说法,这种分类仍是停留在原来旧法(除物权法之外的其他法律渊源)的观点之上。所谓占有委托物,是指基于租赁、保管等合同关系,由承租人、保管人等实际占有的,属于出租人、委托人所有的物。这是基于原权利人真实的意思表示而转移占有的物。而占有脱离物则是非基于原权利人真实意思表示而丧失占有的物,如赃物、遗失物、遗忘物、误取物等。笔者认为,赃物如符合《物权法》106条善意取得构成要件应适用该制度,遗失物也应严格按照本法107条规定适用,具体的分析将在下面详述。
关于善意的认定,放在下文有关善意取得的排除中详述,在此不累述。
2、善意取得制度的适用
在传统的大陆法系、英美法系中,均强调所有权的无限追及力,但随着现代法律制度的发展,善意取得制度相继被各国接受,限制所有权的追及力,保护善意第三人以达到保护交易安全,发展市场经济的目的。美国统一商法典明确规定不仅保护买卖合同中善意受让人的交易安全(U.C.C.2-403),而且也保护担保物权设定中的交易安全(U.C.C.9-307) [ (美)迈克尔. D. 贝勒斯著:《法律的原则——一个规范的分析》,张文显等译,中国大百科全书出版社,1996年版,第119页。] 而从我国的立法来看,善意取得制度在《物权法》中得到明确承认,并指出不动产、动产适用该制度,对动产中的占有脱离物没有明确规定,成为适用的第一个关键问题。笔者认为,所谓的占有脱离物符合善意取得制度构成要件的应该适用该制度,理由下面将详述。
第二个适用问题是106条第三款提出的“其他物权”,那么“其他物权”具体又指哪些呢?该制度是以动产、不动产所有权为典型形态,动产所有权以外的,如动产质权、动产抵押权、动产留置权等,不动产的其他权利,如土地承包经营权、建设用地使用权、担保物权等都可适用善意取得。但这些物权适用该制度,还有待与《物权法》所确定的精神相统一的立法或司法解释的出台,以进一步明细。
第三个问题是:债权可否适用善意取得。虽然善意取得制度在《物权法》中明确的确定,但是,笔者认为,债权也可类推适用该制度。理由如下:首先,《民法通则》“意见”第89条表明了立法者的倾向;另外,表见代理制度也可理解为债权类推适用善意取得制度的典范;还有,受禁治产宣告的主体将其对他人之债权转让善意第三人的合同权利,也是类推适用该制度的,等等。但是,以王泽鉴教授为代表的学者们认为:债权为相对权,本身并无公示方法作为权利表征,债权无以表彰在外,也无须表彰在外,原则上无善意取得制度之适用。[ 王泽鉴:《民法物权(2)用益物权、占有》,255页以下。] 笔者认为王泽鉴教授为代表的学者看法固然符合民法理论,但一味的只服从传统理论,而与实务的发展脱钩,是呆板而阻碍法律进步的。另一方面,即便是在物权上使用善意取得时也会涉及到债权的变动。善意取得虽然产生了物权的终局变动,同时也产生了原权利人与无权转让的占有人之间的债权。可见,物权与债权在经济为本质的结果上本身就不能完全脱离,正如马克思所宣扬的“法律关系是以社会物质财富为基础的”。
换一个视角来理解:当我们从债权关系的视角去分析问题时,比如证券化或有体化之债权,公司债务、各种票据、担保抵押、出现最频繁的合同、字据等形态的债权债务。当符合该制度对善意、无权处分的规定时,虽然对象是债权,笔者也赞同同样适用善意取得。更有学者认为,由于上述之债权业已动产化,一般将其视为动产,故可适用善意取得。[ 谢在全:《民法物权法论》(上),270页。]
3、善意取得的排除
(1)、“恶意”的排除
本文没有对“善意”做详细论述,在此结合“恶意”作出对比分析。学者们一般认为,“恶意”是指不知让与人无让与的权利是否出于过失,但依客观情势,在交易经验上一般人皆可认定让与人无让与的权利,应认定为恶意。[ 史尚宽:《物权法论》,501页。] 由于“善意”或者“恶意”都是一种心理状态,很难认定受让是否具有真实的善、恶之意。因此,在实务中,怎样去判断、评判的标准是怎样的,显得十分重要。
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论抽象行政行为的监督机制

董晓波


提要  抽象行政行为是当今各国政府进行行政管理的一项最重要的手段。长期以来,由于对抽象行政行为存在不同认识,也由于我国行政诉讼法和复议法一直将部分抽象行政行为排除在司法审查的受案范围之外,我国远未建立起对抽象行政行为监督的有效机制。而对抽象行政行为进行有效的监督正是一个国家实现行政法治的重要标志,因此有必要对此加以深入研究。本文试图分析我国对抽象行政行为监督的现状,结合国外的一些做法提出建立和完善我国抽象行政行为监督机制的设想。??

关键词 抽象行政行为 监督机制 建立 完善

On Supervisory System of Abstract Administrative Act
Dong Xiaobo
( Law School of Nanjing University Jiangsu 210093)

Abstract:Abstract administrative act is used as the most important means by the governments all over the country. Because of long-term existing different knowledge on it, China hasn't build up effective supervisory system of it. The paper tries to analyze current situation in china, introduce some foreign practices and put forward plans to build up and improve Chinese supervisory system of abstract administrative act.
Key words:abstract administrative act supervisory system build-up improvement

抽象行政行为,是相对于具体行政行为的一个学术概念。带有普遍性的观点认为,抽象行政行为是指行政机关制定和发布普遍性行为规范的行为,其范围包括行政立法行为和其他一般规范性文件的行为,具体是指制定行政法规、规章以及其他具有普遍约束力的决定、命令的行为。这一行政行为相对于行政机关针对某特定对象采取的行为,具有对象非特定性、效力的未来性和规范的反复适用性三个特征,因此被称为抽象行政行为。?

一、 目前我国对抽象行政行为监督的途径及存在的问题

1990年10月1日实施的我国行政诉讼法第12条第2款规定,对于因行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令而提起的诉讼,人民法院不予受理。
1999年4月29日通过的我国《行政复议法》第7条就纳入行政复议申请范围的抽象行政行为的范围和方法作出了规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的下列规定不合法,在对具体行政行为申请行政复议时,可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请:(一)国务院部门的规定;(二)县级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定;(三)乡、镇人民政府的规定。前款所列不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。规章的审查依照法律、行政法规办理。”
由此可见我国行政诉讼法和行政复议法均将部分抽象行政行为排除在诉讼和复议的受案范围之外,因此对部分抽象行政行为的监督主要依赖于权力机关监督和行政机关的自身监督两种方式。

(一)人大和上级行政机关的监督
从宪法、组织法的规定来看,首先,全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令;其次,县以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令;再次,国务院有权改变或者撤销各部委以及地方各级人民政府不适当的命令、指示和决定、规章;最后,县以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。
(二)备案审查、法规清理和诉讼监督
从具体做法上看,国务院各部委和地方各级人民政府制定的规章要向国务院备案,国务院通过备案审查可以发现规章中存在的不当或违法问题,从而加以纠正。有些省、自治区或直辖市人民政府也要求其所属工作部门和下级人民政府将其规范性文件上报备案。此外,国务院在组织清理规范性文件过程中可以发现抽象行政行为存在的问题并予以解决。人民法院通过行政诉讼也可以解决一部分抽象行政行为存在的问题。

这些看似完备的监督制度实际上收效甚微。究其原因无外乎两点:一是上述监督几乎都是机关之间或者机关内部的监督,由于缺少有效的程序规则,因而无法顺利进行。二是在这些监督形式中,没有行政行为的利害相关人参与,同于缺少程序的发动者,无法沟通行政行为主体和行政相对人之间的关系,使得上述监督形式有名无实。
  
二、 建立和完善抽象行政行为监督机制的必要性
   有权力就要有监督,不受监督的权力必然导致腐败,对权力的限制越少,产生腐败可能性就越大。纵观社会上的腐败现象,无一不与权力缺乏有效限制有关。现代法治的内涵要求行政机关的一切活动均应守法,均应置于法律的有效监督之下。抽象行政行为由于其在行政管理中的重要地位,较之其他行政行为而言,对其实施有效的监督显得更为突出和必要。? 概括起来,对抽象行政行为有效监督的必要性有以下几方面:
(一)抽象行政行为本身性质的需要
具体行政行为毕竟是针对个别人的,即使违法,对相对人造成的损失也是局部的。但抽象行政行为则不同,它是针对普遍对象作出的,适用的效力不止一次,具有反复性、层次多、范围广,因而产生的影响要远远大于具体行政行为。。
(二)改变抽象行政行为违法现状的需要
由于立法排除了对部分抽象行政行为的复议和诉讼监督,其他监督机制又跟不上,致使抽象行政行为违法问题日趋严重。有些行政机关,特别是基层行政机关,习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用、设置劳役。还有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权,推卸职责和义务,不顾法律权限和分工,随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限,导致规章打架、冲突、重复和管理失控。这些行为不仅破坏了我国法制、政令的统一,干扰了执法,也严重影响了政府在人民群众中的威信。为扭转这种形状,促使行政机关依法行政,就必须加强对抽象行政行为的有效监督。?
(三)保护相对人合法权益的需要
没有救济就没有权利,行政法从本质上说就是救济法。抽象行政行为既然比具体行政行为对相对人造成的损害可能还要大,影响还要广,理应对这一行为加以更严格的监督。但是,现实的情况恰恰是相反的,相对人在受到具体行政行为侵害时,可以运用法律赋予的救济途径,通过复议和诉讼监督行政机关,保护自己的权益;而在受到抽象行政行为侵害时,却无能为力,只能以举报、上访的形式提出。由于没有建立一个监督抽象行政行为的法律制度,相对人在受到其侵害时,投诉无门,即使投诉到有关部门,也因没有相应的制度而不了了之,极不利于对相对人的保护,也影响社会的稳定。?  
三、 国外对抽象行政行为的监督机制
进入二十世纪以来,为适应社会发展的需要,鉴于抽象行政行为在国家行政管理中的重要地位,如何保证抽象行政行为的合法性和公正性,既能发挥其积极作用,又不至于威胁公民的利益,就成为各国行政法一个共同关心的问题。经过多年的实践,各国建立了一系列的制度,这些经验和做法对于我国不无可资借鉴之处。概括起来,这些制度主要包括行政复议、司法审查和听证制度。
(一)行政复议
将抽象行政行为纳入到行政复议中,是很多国家监督抽象行政行为的一种重要方式。。 根据美国《联邦行政程序法》第553条第五项的规定,"各行政机关应给予有利害关系的人申请发布、修改或废除某项规章的权利。"意味着公民不服行政机关作出的规章等规范性文件时,有权要求该机关修改或废除规章。法国的行政救济制度事实上也是一种复议制度,依据最高行政法院的判例,不服行政机关的条例,可以申请复议。
(二)司法审查
  法院作为当代社会中权力的监测器和权利的卫士,没有理由在对普通公民的权利最直接最经常产生威胁的行政权力面前有所保留或残缺。诉讼监督被认为是最公正也是最具监督力量的方式,因此许多国家都将抽象行政行为纳入到司法审查的监督范围中。如法国在规定了对抽象行政行为公民享有的议会救济和行政救济手段之外,还以诉讼救济手段作为最终保护公民权利和监督行政机关的方式,即对行政机关制定的条例不服,可向行政法院提出诉讼。
在英国,只有女王和议会的立法可以作为例外免受司法审查,对行政机关制定的条规,由于其属于从属立法的范畴,因此不具有这种特权,无论是行政机关的具体行政行为还是行政机关的抽象行政行为,只要超越法定权限,法院都有权审查其合法性,并有权对违法的条规宣布无效。美国从三权分立的根本原则出发,规定行政机关的一切行为都在司法审查的范围之内,并且把法院对立法是否违宪的审查原则和制度适用到了对行政或执行机关的立法审查活动中。
(三)举行听证
 听证制度作为现代行政的一项民主制度,也被一些国家应用于对抽象行政行为的预先监督之中。典型的代表是美国的听证会和英国的调查会。美国的《联邦行政程序法》规定,行政机关制定行政规章除特别规定外一般都应经过听证程序。听证分为非正式程序和审判型的正式程序两种,其中非正式程序被广泛采用,而正式程序只在法律特别规定时才被运用。非正式程序是行政机关在制定规章之前,先要将其所要制定的规章草案或其主要内容予以通告公布,供公众了解和评论,公众可以通过书面或口头方式提供意见,也可以通过非正式的磋商、会谈等方式表达自己的意见,行政机关在通过以上方式获取公众意见并在充分考虑的基础上制定规章。向公众通告是制定规章的法定程序,未经这一过程而制定的规章,将因程序上的严重缺陷而不能生效。正式听证程序更类似于司法审判制度,它要求行政机关在制定规章前,向公众予以通告,并举行专门的审判型听证会,由有关当事人提出意见和证据并与行政机关进行口头辩论,听证所作的记录将是制定规章唯一的依据。?
  在英国“听取那些可能受到规则和条例影响的人和组织的意见,是得以最有力和最认真执行的惯例之一。”某些特定的规则或条例通常要向特定的利害关系人进行咨询,或依照法律的规定设立一个由各方利益代表组成的的咨询委员会,以广泛听取各方的意见。如果咨询成为一种法定的义务,未进行咨询通常将被视为一种违反法律强制性规定的行为而导致该命令无效。日本也有法律规定行政机关制定法规、命令应经过听证程序。

江苏省保护知识产权专项行动实施方案

江苏省人民政府办公厅


苏政办发〔2004〕100号

省政府办公厅关于印发江苏省保护知识产权专项行动实施方案的通知

  

各市、县人民政府,省各委、办、厅、局,省各直属单位:
  《江苏省保护知识产权专项行动实施方案》已经省政府同意,现印发给你们,请结合实际,认真贯彻执行。

  
  二○○四年十月八日

  江苏省保护知识产权专项行动实施方案

  为进一步增强全社会知识产权保护意识,有效打击侵犯商标权、著作权、专利权等行为,规范市场经济秩序,省政府决定,按照《国务院办公厅关于印发保护知识产权专项行为方案的通知》(国办发〔2004〕67号)要求,用一年左右时间,在全省范围内开展保护知识产权专项行动。
  一、指导思想
  以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,树立科学发展观和正确的政绩观,正确认识和处理保护知识产权与优化投资环境、促进科技进步、推动经济发展的关系,坚持“履行承诺、适应国情、完善制度、积极保护”的工作方针,以舆论宣传为先导,保护知识产权为核心,打击侵犯商标权、著作权、专利权行为为重点,强化服务为保障,建立健全长效监管机制为目标,在全省范围内扎实开展保护知识产权专项行动。
  二、工作重点和主要目标
  专项行动以保护商标权、著作权、专利权为重点内容,以货物进出口、各类展会和商品批发市场、定牌加工、印刷复制为重点环节,以假冒商标、侵权盗版比较集中及影响较大的市、县为重点地区,以查处知识产权权利人反响强烈、情节严重、影响恶劣的案件为突破口,以点带面,全面推进。
  通过专项行动,达到以下主要目标:
  推进知识产权执法与宣传工作的紧密结合,形成良好的知识产权法治环境,进一步提高全社会尊重知识产权、保护知识产权的法律意识。
  增强政府部门应对知识产权争端与纠纷特别是涉外知识产权争端与纠纷的能力,进一步提高我省在知识产权保护领域的国际信誉和社会满意度。
  积极开展联合执法和综合执法行动,加强行政执法与刑事司法工作的衔接,提高年度结案率和案件移交率,进一步提高行政执法机关的执法水平。
  查处一批侵犯知识产权的违法案件,有效遏制群体侵权、反复侵权行为和其他恶意侵权违法行为的发生,减少侵犯知识产权案件数量。
  坚持行政执法、行业自律、舆论监督、群众参与“四结合”原则,逐步完善功能完备、运转灵敏、覆盖全社会的保护知识产权监管体系,形成长效监管机制。
  三、主要内容
  (一)保护注册商标专用权专项整治
  工商行政管理部门要严厉查处商标及其他商业标识侵权案件,重点查处食品、药品商标违法案件,侵犯驰名商标、证明商标和集体商标专用权案件,以及擅自使用知名商品特有名称、包装、装潢案件,并会同有关部门查处非法印制及购买使用假包装、假标识、假商标案件。分三个阶段开展工作:1.2004年底前,以三次集中专项整治行动为突破口,全面开展保护注册商标专用权专项行动。即集中查处食品、药品、营养品等商品商标案件,重点检查食品零售、批发市场、超市、药店和大中型商场销售情况,严厉打击销售中的商标侵权行为;集中查处侵犯驰名商标和证明商标、集体商标专用权案件,结合著名商标再认定,组织以保护驰(著)名商标为重点的专项执法行动,同时,大力查处侵犯洞庭山碧螺春、阳山水蜜桃、泰兴白果等原产地证明商标专用权行为;集中查处非法印制及购买使用假包装、假标识、假商标违法案件,整治小商品批发市场以及集贸市场内非法买卖商标标识的行为。2.2005年1月至4月底,以查处食品、服装、鞋帽等商品商标使用行为为重点,深入开展保护注册商标专用权专项行动,切实保护人民群众节日消费安全。结合节日市场检查,查处集贸市场、批发市场以及超市中食品、服装、鞋帽等日用消费品商标使用行为;在世界知识产权日前夕,集中检查专卖店、大中型商场专卖柜、三星级以上宾馆(饭店)商品部的商标使用情况。3.2005年5月至6月底,以打击定牌加工中的商标侵权行为为抓手,全方位保护涉外注册商标专用权,树立我省保护知识产权的良好形象。各地要摸清本辖区内外资企业注册商标使用情况,特别要认真研究定牌加工过程中的注册商标许可、使用情况,严厉打击对其商标的侵权行为。
  (二)保护著作权专项整治
  新闻出版(版权)、文化等部门要按照各自职责,依法规范著作权产品生产、使用和交易,其他各相关单位要密切配合。重点打击盗版教材教辅、盗版软件、非法复制和销售音像制品、经营走私盗版音像制品以及网上侵犯著作权等行为。1.依法规范著作权产品生产领域,切实抓好书报刊、光盘及音像制品生产领域的监管工作。强化印刷业、复印打字业的管理,切断侵权盗版制品印刷源头,落实驻厂监督员和光盘生产制作制度,严格光盘生产厂家的监管,严查违规光盘复制企业和游戏充值卡加工企业,防止非法盗版光盘流向市场。2.依法查处出版物交易过程中的侵权盗版行为,切实加强出版物交易市场的整治和日常监管。新闻出版部门要会同文化、工商、公安、城管等部门加强对出版物市场的检查,坚决取缔分布在车站码头、校园周边、人行道、居民小区、娱乐场所和商厦附近销售盗版图书、音像制品、软件的无证照或证照不全的摊点和游商小贩;会同交通、铁路、民航、航运等部门强化对出版物运输渠道的管理,重点抓好高速公路出入口、省际交界地区、城乡结合部以及铁路、公路、民航、水运托运点的监管,从运输环节防止侵权盗版制品流向市场。3.开展盗版教材教辅专项治理行动,整治图书批发市场、零售单位和连锁商店等出版物市场销售盗版教材教辅的违法行为。新闻出版部门要会同工商、教育等部门查处非法出版、印刷、复制、发行盗版教材教辅的不法者,以及各类学校订购、使用教材教辅中的不规范行为,坚决清除中小学校不规范的图书代办点、校园周边书店(书摊)以及校办印刷单位。4.新闻出版部门要会同工商、通信等部门依法打击网络“私服”、“外挂”等侵权行为,切实加强对软件预装领域和互联网软件传播的监管,清查从事“私服”、“外挂”行为的网站及销售“私服”、“外挂”客户端程序光盘、游戏充值卡的网点。5.新闻出版(版权)部门要会同财政、信息产业、知识产权和机关事务管理部门加快推进省级机关使用正版软件工作,确保在国务院要求的期限内完成。6.文化部门要以推进“沪宁沿线音像管理示范区建设”工程为龙头,加强音像制品市场的整治,实行行会管理制度,推行 “本店无盗版”公开承诺制,确保我省正版音像制品市场占有率位居全国前列。
  (三)保护专利权专项整治
  专利行政主管部门要进一步提高专利行政保护能力,加强专利行政执法,有效保护专利权人的合法权益。1.开展打击食品、医药等重点领域的专利侵权、冒充专利、假冒他人专利等违法行为专项行动,在大规模摸底清查基础上,对带有专利标记的产品进行检索确认,依法查处假冒、冒充专利等违法行为。2.开展大型商品批发市场与会展知识产权保护专项行动,建立专利信息查询系统,及时查询会展活动中专利的法律有效性。3.开展打击专利诈骗行为的专项执法行动,严厉打击冒充政府知识产权部门、国际知识产权组织或其他合法组织,欺骗公众、牟取非法利益的行为,着力查办侵犯核心关键技术专利权的案件和具有较大影响的案件。4.省整规办、知识产权局与法院、工商、出版等部门联合开展知识产权执法研讨活动,组织开展保护知识产权法规政策汇编和重大、典型知识产权案例的汇编工作,并向社会发布,提高全社会的知识产权法律意识。5.积极参与长三角地区知识产权保护协作网的运行,加强信息沟通,完善协作制度,搞好跨省知识产权案件的协调处理工作。
  (四)强化知识产权海关保护
  全面贯彻落实《知识产权海关保护条例》,进一步健全相关规章制度,强化海关知识产权保护。1.认真推行《南京海关知识产权操作规程》,进一步完善知识产权保护工作机制,规范知识产权海关保护行政执法行为和程序。2.针对进出口环节知识产权侵权案件的特点和区域分布规律,在重点口岸依法加大对进出口假冒和盗版产品的打击力度。3.充分运用信息技术和风险分析技术,实现海关间信息共享,加强风险布控等措施,在保证进出口货物通关效率的同时,提高查获进出口侵权货物的效率。4.提高行邮渠道关员保护知识产权的技能,打击行邮渠道侵犯知识产权行为。5.根据我国海关与境外海关之间的行政互助协议安排,加强情报交换、人员培训和执法技术交流方面的国际合作,遏制假冒和盗版产品的国际流通。
  (五)加强进出口商品交易会的知识产权保护
  外经贸主管部门要会同贸促会等有关单位,加强对进出口商品交易会、洽谈会的检查和指导。1.做好展览会参展企业筛选把关工作,严禁假冒伪劣产品生产企业报名参加。2.做好参展计划预审核,对知识产权侵权行为比较集中的商品领域,要求企业提供参展宣传图案、画册等,进行预审查,防止企业侵犯他人专利、商标等。3.做好参展场地预检查,实地检查企业布展情况,及时发现并责令企业整改侵犯他人专利、商标等违规行为。4.邀请保护知识产权相关部门驻会监管,设立保护知识产权咨询服务台,及时接受投诉、解决纠纷。5.建立参展商品知识产权档案及信息库,抓好展会知识产权宣传工作。
  四、主要措施
  (一)增强全社会的知识产权保护意识
  把保护知识产权作为宣传工作的重点,加大宣传力度,继续办好一年一度的“知识产权宣传周”,普及基本知识。把保护知识产权列入“四五”普法工作的重点内容,宣传国家和我省在保护知识产权方面的法律法规和方针政策,宣传我省保护知识产权工作的先进典型和取得的成效、经验,并对专项行动中查处的大案要案进行曝光。组织开展保护知识产权知识竞赛、广场咨询、专家培训等活动,在新闻媒体上开辟保护知识产权专栏、论坛,提高全社会参与度。充分发挥律师、公证员等法律服务工作者的作用,增强依法保护知识产权的能力。
  (二)严厉查处重大侵权案件
  依法从严查处知识产权权利人和国内外市场反响强烈、情节严重、影响恶劣的侵权案件,对重点案件要挂牌督办。相关行政执法部门要通力合作,提高办案效率,并加强与公安、检察、法院等部门工作的衔接,依法及时移送涉嫌刑事犯罪的侵权案件。各地要针对本地存在的侵犯知识产权突出问题,查处一批大案要案,以震慑犯罪分子。
  (三)把假冒商标、侵权盗版活动相对集中和国际影响较大的地区作为重点地区
  南京、无锡、徐州、常州、苏州、南通、连云港等市为我省此次专项行动的重点地区。各级政府要切实加强领导,认真组织开展保护知识产权专项行动。要采取得力措施,严厉打击各种侵权行为,并严防反弹。有关执法部门要把执法资源向重点地区倾斜,支持当地政府遏制和防堵侵权现象。
  (四)建立知识产权保护沟通与合作机制
  积极跟踪了解国外及港、澳、台知识产权执法信息,组织开展知识产权行政执法国际考察与交流合作,推动国际知识产权执法信息与经验的交流。积极推进苏港知识产权合作,推动建立中外知识产权主管部门间各个层次的知识产权执法对话机制。进一步完善与外商投资企业的知识产权保护沟通机制,定期召开部分重点外商投资企业保护知识产权座谈会,了解其在打击假冒伪劣商品、保护知识产权等方面的要求和建议。
  (五)逐步建立知识产权保护工作的考核评价体系
  考核评价体系包括侵犯知识产权的案件数量、年度结案率和案件移交率以及知识产权保护国际信誉与社会满意度、全社会保护知识产权的法律意识提高程度、保护知识产权监管体系的完善程度等指标。要通过逐步建立健全知识产权保护工作的考核评价体系,加强保护知识产权专项行动工作的督促检查和考核评价工作,确保保护知识产权专项行动取得实效。
  (六)发挥行业协会等社会中介组织的作用
  鼓励和支持组建各类知识产权自律性、维权性组织或行业协会,充分发挥其沟通政府、服务社会的“桥梁和纽带”作用,为依法保护知识产权提供有效的社会化服务。充分发挥相关中介组织的作用,加快培育、发展和规范知识产权侵权调查与鉴定等服务机构,加强对从业人员执业行为的监督管理,形成有效的行业自律。
  五、工作要求
  (一)加强领导,强化责任
  按照全省统一领导、市县政府负责、部门指导协调、各方通力合作的要求,建立我省保护知识产权专项行动工作组织机制和责任制。省政府决定,在省整顿和规范市场经济秩序工作领导小组内设立省保护知识产权工作组,负责统筹协调全省保护知识产权工作,督办重大案件,工作组成员单位由省委宣传部,省法院,省检察院,省经贸委、教育厅、公安厅、财政厅、信息产业厅、外经贸厅、文化厅、工商局、新闻出版局(版权局)、质监局、食品药品监管局、法制办、知识产权局,南京海关、江苏检验检疫局等部门和单位组成,工作组办公室(简称省保知办)设在省整规办,承担日常工作。
  市、县政府是全面负责本区域保护知识产权工作的领导责任主体,也要设立相应工作机构,将保护知识产权作为整顿和规范市场经济秩序的重点工作,层层落实责任制,加强督促检查,并实行责任追究制度。
  (二)通力协作,联合执法
  积极组织联合执法、综合执法行动,有效整合各执法部门的执法资源,逐步形成统一、协调、高效的保护知识产权执法协作机制。各执法部门要密切配合,分工负责,杜绝各自为政、推诿扯皮。积极探索区域联合执法的有效途径,加强地区之间的案件信息沟通、异地移送、调查取证,防止地方保护。严格执行国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院、全国整规办、公安部联合下发的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》以及我省的实施意见,促进行政执法与刑事执法的有效衔接。实行执法责任制和过错追究制,对涉嫌构成犯罪而未移送司法机关的,检察机关应依法加强监督,及时检查纠正。
  (三)建章立制,长效监管
  坚持日常监管与专项整治行动相结合、提高执法水平与提高执法效率相结合、严格责任与强化协作相结合,加强法制和制度建设,进一步推动保护知识产权工作规范化、制度化、法制化。
  (四)畅通信息,鼓励举报
  建立信息沟通制度。专项行动期间,要确保信息畅通。各地、省保护知识产权工作组各成员单位要定期或不定期向省整规办(保知办)报送工作简报,每个阶段执法行动结束后10天内应向省整规办(保知办)报送执法情况。
  建立重大行政案件报告制度。对法律法规把握不准等疑难问题,各地、各部门要及时向上级对口机关请示;对在执法工作中查处的群体或有严重社会影响的侵权案件以及其它重大涉外案件,要及时向当地政府和上级主管部门报告。
  建立举报和奖励制度。各地、各有关部门要公布举报电话和具体奖励办法,鼓励群众举报。对经查实的举报者,给予相应奖励,奖励经费由各级财政支出。省里分别在省整规办(保知办)、知识产权局、新闻出版局(版权局)、工商局、文化厅设立举报电话。
  六、工作步骤与时间安排
  (一)动员部署(2004年10月底前)。各市和省有关部门制订保护知识产权专项行动实施方案,进行动员部署。
  (二)组织实施(2004年11月至2005年8月)。各市和省有关部门全面开展专项行动。各级整规办(保知办)要会同有关部门加强对知识产权保护专项行动的督查,定期将工作进展情况报省整规办(保知办),重要情况及时报省政府。
  (三)总结验收(2005年8月至9月)。各市和省有关部门要及时做好保护知识产权专项行动的总结验收工作,总结验收报告送省整规办(保知办)汇总后报省政府及全国整规办(保知办),并做好2005年9月全国整规办(保知办)验收前的各项准备工作。