浅析农村税费改革中存在的问题及对策

林 万 泉 兰 平


农民负担问题是党中央、国务院历来十分重视的问题，为切实减轻农民负担，党中央、国务院于2000年３月２日在全国范围内进行农村税费改革试点工作，将原有过多过滥的各种不合法收费强行予以取消；一改过去管理失控的状况，将那些符合国家法律、法规和行政规章政策规定的农民合法负担，改革为税收的方式依法予以征收。试点实践证明：农村税费改革是党中央、国务院在农业发展新阶段为加强农业基础、保护农民利益、维护农村稳定作出的重大决策。也正是江泽民同志“三个代表”重要思想在农村工作中的具体体现， 对我国农村的长期稳定发展，农业现代化建设事业和全面推进农村小康建设，以及农村民主法制建设，都将产生深远的影响。但是，任何新生事物的产生发展，都将伴随着对旧的体制的斗争。因此，税费改革，给人们带来成功喜悦的同时，也给人们带来了新的思考。笔者所在的地区处于我国川南“鱼米之乡”的泸州市纳溪区， 也属我国典型的丘陵农业地区， 全区243个行政村，1844个农业生产合作社，农业人口384276人，106498 个农业纳税户。该区于2002年全面进行了农村费改税工作，费改税前不含投劳折资的负担为人均76元，费改税后人均45元。农村实施税费改革以后，农民的负担切实减轻了，农民得到了实惠，绝大部分农民对党中央、国务院的税费改革工作是拥护和支持的。但是，据地方税务部门统计显示，费改税前所欠税数额为212万元，费改税后仍有部分农民拒交农税，单就2002年全区欠税额为142.4 万元。对于费改税前欠税的问题，本文不作研究，费改税后仍然出现欠交、拒交农税的问题，就不得不引起注意，其原因如何，有何良策？笔者试就存在的这一问题作如下分析：
一、欠交、拒交的原因
农村税费工作涉及面广，政策性强，欠交、拒交的问题涉及到方方面面的原因，笔者对所在辖区的十六个乡镇，160个农户进行了实名或问卷调查，归纳起来，有这样几种原因：
（一）法制观念淡薄，对费改前欠费与费改后欠税的区别不清。由于改革前欠款的农户，一直未受到任何制裁，欠款户认为原来不交都可以，改革以后仍然不交何尚不可，因而我行我素，仍然采取拖欠或拒交的方式对待。殊不知这种行为是拒不履行法定纳税义务的违法行为，偷税、漏税、抗税的违法行为所承担的责任与费改税前的欠款行为所承担的责任是截然不同的，但全区这样的欠款户约占25％。
（二）互相攀比，好滞后。改革后部分欠税户持观望的态度，认为“他人旧欠不清，自己新税不交”无关紧要，这样的欠款户约占50％，而其中约15％的欠款户还是税改前交清了的，税改后看到别的欠税户过去和现在未交都能过关，自己才跟着拖欠、拒交。
（三）借题发挥，附条件纳税。部分农户认为自己与他人的纠纷未得到解决，由此而拖欠拒交的欠税户约占10％。
（四）工作失误、民心不顺。这种情况多系计税面积与实际面积不一致所造成。中央规定，费改税后的计税面积以第二轮承包实际用于农业生产的面积为计税依据，而在第二轮承包土地时，有的实行丈量亩分配，有的仍实行习惯亩分配，分配的标准不统一等，由此造成纠纷，部分社员因而拖欠拒交。
（五）纳税人不知情，或委托代理手续未完善。如纳税农户举家外出，田土无人耕种，因而无人代交农税。由于本地区农业生产投入产出效益较低，政府鼓励农民参加劳务输出，外出务工者众多。据不完全统计，全区约有八万四千多人外出务工经商，由此导致个别农户田土无人耕种、抛荒，税费无人代交。
（六）农税减免工作滞后。按照《四川省农业税征收管理暂行办法》规定，对农村特困户、革命烈士军属、在乡的革命伤残军人、残疾人、五保户、因生活贫困或者缺乏劳动力而纳税确有困难的，经批准可以减征或免征，实行先减后征，对遭受灾害的实行减征或者免征，实行即灾即减即免的办法，但在实施费改税工作时，没有将减免工作及时落实到位，导致部分农户拖欠、拒交。
（七）趁机煽动，破坏改革。个别农户断章取义、歪曲中央政策，四处串联、造谣生事，对抗国家税收法规，造成相当一部份农户不明真象，误听误信，随波逐流，拖欠或拒绝交纳农税。如：本区护国镇沙田村的刘某和丰乐镇罗东村的陈某等人，从1998年起就拒交农税、提留、统筹款，且经常利用赶集的日子，在茶馆、酒店聚集，将自己栓改、剪辑后的“中央文件”予以散布，负面影响相当大。
二、税改前法律法规对农民承担义务的规定
（一）国家宪法、基本法对农民承担义务的规定
我国《宪法》第42 条规定：“中华人民共和国公民有劳动的权利义务”， 第53条规定：“中华人民共和国公民必须遵守法律和劳动纪律及社会公德”，第56条规定：“中华人民共和国公民有依照法律规定交纳税的义务”。从上述宪法条文规定的内容理解，劳动既是农民的权利也是农民的义务，农民所缴纳的农税是依附于耕作土地所产生的纳税义务。提留、统筹及义务工积累工是农民应当履行的社会公益性义务。同时，我国《农业法》第16条规定：“农民依法缴纳税款，依法缴纳村集体提留和乡统筹费，依法承担农村义务工和劳动积累工”。由此，我国最高法律效力的宪法和国家基本法都作出了明确规定，农民缴纳农税、提留、统筹费和承担义务工、劳动积累工是应尽的义务。既然是义务就不得放弃和推卸。
（二）《四川省农民负担管理条例》对农民承担义务的规定
《四川省农民负担管理条例》（以下简称条例）第８条规定：“农民除依法交纳税金、完成农产品定购任务外、依照本条例上交集体提留和统筹费，承担一定数量的劳动是应尽的义务，应当积极履行。”同时，该《条例》第９条、第10条、第11条规定，农民交纳的提留主要用于农田水利基本建设，用于“五保户”供养等集体福利事业；统筹费主要用于乡、村中小学危房维修、改造及其他办学经费，同时用于计生、优抚、交通、广播、卫生、文化等民办公助事业。《条例》第13条、第15条规定“为农村的植树造林、防汛抢险、公路建勤、修缮校舍及农田水利基本建设，农村劳动力应承担义务工和劳动积累工......”。该《条例》作为国家的地方行政法规，乡（镇）人民政府就有权依照该《条例》的规定予以执行。《条例》第33条、第35条规定，对无故拒不履行法定义务的，限期履行。逾期拒不履行的，每日加收相当于应交提留、统筹费总和的千分之二的滞纳金，当事人对行政处罚决定，期满不申请复议、不起诉又不履行的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
三、税改后法律、法规对农民承担义务的规定
农村税费改革的主要内容是：取消乡统筹费，农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税和农业特产税政策；改革村提留征收使用办法。即就是对过去收费过多过滥、管理失控的状况，结合国家税收制度予以改革和完善，由税收政策，按农业税及其附加予以调整。也就是说，对农民负担不能采取再收费的形式，而只能按照税收政策及法律规定予以依法征收。因此，农民的义务就是依法纳税。按照我国《税法》规定，负有纳税义务的单位和个人均为纳税人。纳税人必须在法律、行政法规规定的期限内自动履行纳税义务。如有特殊困难不能交纳或不能按期交纳的，应当向税务机关书面申请减税或免税，减交、免交或缓交须经县级以上税务机关批准。纳税人未按规定缴纳，可从滞纳税款之日起按日加收滞纳税款２‰的滞纳金，因纳税人未缴或少缴税款的，税务机关在３年内可以追征，特殊情况还可延长到10年，并可追收滞纳金。纳税人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先缴纳税款及滞纳金，然后由税务机关予以处罚，当事人对税务机关的处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起15日向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起15日内向人民法院起诉......。当事人对税务机关的处罚决定逾期不申请复议，也不向人民法院起诉，又不履行的，作出处罚决定的税务机关可以申请人民法院强制执行。同时，我国《刑法》第203 条规定：“欠税人采取转移或者隐匿财产的手段，致使税务机关无法追缴的税款，数额在一万元以上的行为，处３年以下有期徒刑并处１倍至５倍的罚金......”。第202条规定，纳税人以暴力、威胁方法拒不缴纳税款的行为，处３年以下有期徒刑或拘役，并处１倍至５倍的罚金......。我国《行政诉讼法》第66条规定：“公民、法人或其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼，又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行。”据此，对欠交税款的行为依法予以追收的法律依据是充分的。
四、对清欠工作的几点建议
近年来，我国少数不发达地区，由于部分农户拒绝交纳农税、提留、统筹，严重制约着乡（镇）政府和村一级机构的正常运转，个别地方已形成恶性循环，原来不欠款的农户，眼看自己身边的欠款户都能了事，反而自己都拒绝交纳而成为欠款户了。这样的恶性循环若不根治，必将导致更为严重的后果发生。如何妥善处理这些税费尾欠问题呢？按照国务院农村税费改革工作的有关规定，对农民拖欠的合理承担的税费应当予以清欠，但要遵循以下原则：一是过去从宽，今后从严；欠费从宽，欠税从严。一般只能清理有关农业税收及村提留和乡统筹费，对不合法、不合理的欠费不能追缴；二是要分析欠款的原因，区别情况，分别对待。宣传和发动依靠群众，贯彻国家税费减免政策，该减免的予以减免；三是要制定清欠计划，根据清欠数额和农民的承受能力，分期、分批清缴，不得突击清欠，不得搞一刀切，更不得让政法干警混编参与；四是对所清欠款应按原上交渠道分别处理，不得随意挪用。为此，笔者认为，清欠工作可围绕这样几个方面开展进行。第一、对现有所欠税费，以当地农村费改税时间划线统一进行清理，对税改前存在不合理、不合法的费用坚决予以废除（取缔），不再清收，并予以公开公布、“割断脚筋”，以免让别的农户误认为还未交清。第二、对符合减、免税费规定的农户，依照法定程序，本人出具书面申请，经当地本社社员讨论，按照逐级审批的原则，由县级主管部门批准减或免，并予以公告。第三、对计税面积有争议的，切实进行清理，对个别户争议较大的，可以进行实际测量，以测量的实际面积作为计税依据，切实杜绝不必要的纠纷发生。第四、加大对乡（镇）村、社干部的培训，提高他们的化解纠纷能力，对本地区尚存纠纷统一进行清理、分类梳理，该解决的及时解决，不能解决的告知其解决途径，使干部和群众均从纠纷中解脱出来，并同时告知农户，有纠纷需要解决与履行纳税义务之间的关系，二者不能混为一谈，通过耐心、细致的政治思想工作和宣传教育，排除一切对立因素。第五、对举家外出的农村承包经营户的承包地，可以要求承包人定期提出委托代理手续后由村委会（或村民代表）代理，采取招、投标的方式，在一定期限内发包给他人经营，落实纳税义务，确保国家税费的正常征收。第六、对改革前所欠的税费，可分农税和合理费用（提留、统筹、以资代劳款等）两项，分别由地税部门和农业行政主管部门予以调查处理，组织清收，即：农户所欠农税，由地税部门组织清理以后，依照《税法》和《四川省农业税征收管理暂行办法》的规定作出限期履行及逾期履行法律责任的书面处罚决定，对欠税数额较大，构成犯罪的，依法移交司法机关处理。对于欠费的农户，可由乡、镇人民政府依照《四川省农民负担管理条理》规定的权限和程序，依法作出处罚决定。当事人对处罚决定不服的，可以申请复议或提起行政诉讼。对生效的处罚决定，当事人拒不履行的，分别由作出处罚决定的行政机关组织执行或申请人民法院强制执行。第七，对税改后拖欠的税款，由地税部门组织清理，符合减、免、缓的农户，依照法定程序，由县级地税机关批准缓、减、免。对无理拖欠拒交的农户，直接依照《税法》和《四川省农业税征收管理暂行办法》的规定作出限期履行及逾期履行法律责任的书面处罚决定，对欠税数额较大，构成犯罪的，依法移交司法机关处理。对生效的处罚决定，依法组织执行或申请人民法院强制执行。第八、对于个别造谣生事，断章取义，煽动闹事的违法犯罪分子或个别“钉子户”，必须坚决予以强制执行，并可另行依照《中华人民共和国治安处罚条例》的规定予以处罚；对于构成犯罪的，依法追究其刑事责任。第九、大力倡导和发挥《村民委员会组织法》的作用，让村民自治落到实处，防止费税改革工作的反弹，杜绝部门采取其他措施变相收费，同时，督促村民自觉履行法定义务。确保农村税费改革工作稳步发展，维护农民利益，激发和调动农民的生产积极性，进一步推动全国农村税费改革工作的全面开展，发展农业基础，维护农村稳定，极尽全力维护全社会的综合稳定、确保全面建设小康社会的全面发展。


（作者单位： 泸州市纳溪区人民法院）



陕西省榆林市人民政府


榆林市人民政府办公室关于印发《榆林市防雷减灾管理办法（试行）》的通知

各县区人民政府，市政府各有关工作部门、各直属事业机构：
《榆林市防雷减灾管理办法（试行）》，已经市政府同意，现印发你们，请结合各地实际，认真执行。

二○○四年八月六日

榆林市防雷减灾管理办法(试行)


第一条 为了加强我市雷电灾害防御工作，减少雷电灾害，保护国家财产和人民生命财产安全，促进我市经济建设的顺利发展，依据《中华人民共和国气象法》、《陕西省气象条例》和《防雷减灾管理办法》等有关法律法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 在本市行政区域内从事防雷减灾活动的单位和个人，应当遵守本办法。
第三条 防雷减灾工作，实行预防为主，防治结合的方针。
第四条 防雷减灾工作属地方气象事业范畴，各县区要解决机构编制，建立和完善雷电监测网，编制防御雷电灾害预案及规划，加快雷电灾害监测预警系统建设，搞好雷电灾害的研究、监测、预警等基础工作，所需经费列入地方财政预算。
第五条 县级以上气象主管部门负责本行政区域内防雷减灾工作组织管理和防雷行政执法工作，拟定当地防雷减灾工作发展规划，并负责本办法的实施。
第六条 各级人民政府有关行业主管部门应当按照各自职责，协同气象部门做好防雷减灾工作。安全生产监管部门应当将防雷安全管理纳入安全生产监督管理之中，协同气象部门加强防雷减灾工作；建设主管部门应当协同气象部门落实防雷工程设计专项审查；公安部门应当协同气象部门落实计算机系统（场地）和易燃易爆场所的防雷装置检测；质量技术监督部门应当加强防雷电产品的质量监督管理；民政部门应加强雷电灾害的救助工作。
第七条 雷电灾害重点防护单位和个人应当按国家和本省、市的有关规定，自觉安装防雷装置，定期向检测机构申请防雷装置检测，落实具体责任人和其他防御雷电灾害的措施。
本办法所称防雷装置是指接闪器、引下线、接地装置、电源、信号、天馈保护器及其它连接导体等防雷产品和设施的总称。
第八条 下列场所或者设施，应当按照国家有关标准安装相应的防雷设施：
（一）《建筑物防雷设计规范》中规定的一、二、三类防雷建（构）筑物；
（二）石油、化工、易燃易爆产品生产或者贮存场所；
（三）电力生产设施和高压输配电系统；
（四）邮政通信、广播电视、金融证券、医疗卫生、交通运输、计算机网络等社会公共服务系统的主要设施；
（五）按照法律、法规、规章和有关技术规范规定，应当安装防雷装置的其他场所和设施。
第九条 从事防雷装置检查、检测，防雷工程专业设计、施工的单位实行资质管理制度，必须获得省级以上气象主管部门的资质认证。
从事防雷活动专业技术人员实行资格管理制度，必须经省级以上气象主管部门或其认可的组织进行专业培训和考核，取得相应的资格证书。
第十条 对第八条中所列的新建、扩建、改建的各类建
（构）筑物、场所、设备都应进行防雷电施工设计，并必须由持有相应设计和施工资质证书的单位承担，禁止无证设计、无证施工或超出资质等级承接防雷电工程。
第十一条 从事防雷设计工作的单位必须严格执行国家或行业有关防雷技术标准和规范。
第十二条 对含有防雷电设计的图纸实行专项审查制度，并把此项工作纳入基本建设管理程序。没有防雷减灾机构审批的《防雷设施设计审核书》或未经审核或审核不合格的不得进行施工。
第十三条 施工单位必须严格按照经审核批准的防雷设计图纸进行施工，并接受当地气象主管部门授权的防雷减灾机构的监督检查。设计图纸需变更的，应按原设计、审批程序报批。
第十四条 防雷电工程的施工实行监理制度，进行防雷工程专业施工时，施工单位应向市气象主管部门备案，并接受其监督管理。
第十五条 防雷电工程竣工，必须经防雷减灾机构进行专项验收，验收未取得《陕西省防雷电装置检测合格证》的不得交付使用。
第十六条 防雷电装置实行定期检测制度。建（构）筑物和其它设施防雷装置应当每年检测一次；易燃易爆等危险场所的防雷装置应当每半年检测一次。
第十七条 防雷电装置检测机构应建立完善的检测工作制度，认真执行国家和行业的防雷技术规范，保证检测数据的真实性、科学性、公正性。
第十八条 防雷产品的使用和销售，应当接受当地气象主管部门与质量技术监督部门的监督检查，禁止使用未经检验认可的防雷产品。
第十九条 各级气象主管部门的防雷减灾机构负责本地区的雷电灾害调查和雷击事故鉴定工作。遭受雷电灾害的单位和个人应及时向当地气象主管机构主动报告灾情，并协助做好雷电灾害的调查与鉴定工作。气象主管部门应及时向当地人民政府汇报灾情。
第二十条 依据《防雷减灾管理办法》第三十条、《陕西省气象条例》第三十四条规定，有下列行为之一者，由县级以上气象主管部门给予警告，责令限期改正，没收违法所得，情节严重的，可以并处五千元以上三万元以下的罚款；给他人造成人身伤害或者财产损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
（一）防雷工程设计未经气象主管部门授权的防雷减灾机构同意或审核不合格擅自开工的；
（二）新建、扩建、改建的防雷装置，未经气象主管部门授权的防雷减灾机构验收或者未取得合格证书，擅自投入使用的；
（三）安装和使用不符合使用要求的防雷电装置的；
（四）对重大雷电灾害事故隐瞒不报的；
（五）拒不接受防雷电装置检测的；
（六）应当安装防雷电装置而未安装的；
（七）防雷装置检测不合格又拒不整改的；
（八）无资质、资格或超越资质、资格范围，从事防雷电装置检测的。
气象主管部门作出对个人五千元以上，对单位三万元以上罚款的，应告知当事人有要求举行听证权利。
第二十一条 当事人对行政处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或向人民法院起诉。逾期既不申请行政复议，也未向人民法院起诉，又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的气象主管部门依法申请人民法院强制执行。
第二十二条 违反本办法规定，造成重大雷电灾害的，有关单位应当依法追究责任单位和责任人员的行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十三条 防雷减灾管理机构及其工作人员由于玩忽职守，导致重大雷电灾害事故的；致使国家利益和人民生命财产遭受重大损失的，由所在单位依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关追究刑事责任。
第二十四条 本办法由榆林市气象局负责解释。
第二十五条 本办法自2004年8月10日起施行。