国务院办公厅


国务院办公厅关于建立完整的先进的废旧商品回收体系的意见

国办发〔2011〕49号


各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
随着我国工业化、城镇化进程加速和人民生活水平不断提高，产品更新换代周期缩短，废旧商品数量增长加快。由于我国废旧商品回收体系很不完善，不仅影响废物利用，而且极易造成环境污染，建立完整的先进的回收、运输、处理、利用废旧商品回收体系已刻不容缓。经国务院同意，现提出如下意见：
一、指导思想、基本原则和主要目标
（一）指导思想。贯彻落实科学发展观，以节约资源、保护环境为目的，充分发挥市场机制作用，完善法规和政策配套措施，推广应用先进适用技术，健全废旧商品回收网络，提高废旧商品回收率，加快建设完整的先进的回收、运输、处理、利用废旧商品回收体系。
（二）基本原则。坚持市场主导与政府引导相结合，逐步形成政府推动、市场调节、企业运作、社会参与的废旧商品回收机制；坚持循环发展与科技创新相结合，提高废旧商品回收产业整体技术水平；坚持多渠道回收与集中分拣处理相结合，提高废旧商品回收率；坚持全面推进与因地制宜相结合，有重点、有步骤地推进废旧商品回收体系建设。
（三）主要目标。到2015年，初步建立起网络完善、技术先进、分拣处理良好、管理规范的现代废旧商品回收体系，各主要品种废旧商品回收率达到70%。
二、重点任务
（四）抓好重点废旧商品回收。充分发挥市场机制作用，提高废金属、废纸、废塑料、报废汽车及废旧机电设备、废轮胎、废弃电器电子产品、废玻璃、废铅酸电池、废弃节能灯等主要废旧商品的回收率。加强政策引导和支持力度，进一步明确生产者、销售者、消费者责任，通过垃圾分类回收等途径，切实做好重点废旧商品的有效回收。加强报废汽车回收拆解管理，加快回收拆解企业升级改造，提高回收拆解水平。
（五）提高分拣水平。加快废旧商品分拣处理企业技术升级改造，鼓励采用现代分拣分选设备，提升废旧商品分拣处理能力。建设符合环保要求的专业分拣中心，实现精细化分拣处理。不断完善废旧商品集散市场的分拣和集散功能，提高专业分拣能力，促进产需有效衔接，促进废旧商品回收加工一体化发展。
（六）强化科技支撑。在国家相关科技计划中进一步加大对废旧商品回收分拣处理技术研发的支持力度。建立健全产、学、研衔接互动机制，加强废旧商品回收分拣处理技术攻关，集中力量开发大宗废弃物、易污染环境的重点废旧商品回收分拣处理技术。鼓励研发先进的废旧商品回收分拣处理设备，提高回收分拣处理企业的技术装备水平。通过推广应用新技术、新工艺、新设备，加快提高废旧商品回收的现代化水平。加强国际合作与交流，借鉴国外废旧商品回收分拣处理的管理经验，积极引进国外先进技术设备，提高消化、吸收和创新能力。
（七）发挥大型企业带动作用。加大政策引导和支持力度，鼓励废旧商品回收企业联合、重组，做大做强，逐步培育形成一批组织规模大、经济效益好、研发能力强、技术装备先进的大型企业。充分发挥大型企业的示范和带动效应，提高废旧商品回收企业的组织化和规模化程度。鼓励外资参与废旧商品回收体系建设。
（八）推进废旧商品回收分拣集约化、规模化发展。按照布局合理、产业集聚、土地集约、生态环保的原则，在基础较好、需求迫切的地区先行试点，建设分拣技术先进、环保处理设施完备、劳动保护措施健全的废旧商品回收分拣集聚区，促进回收分拣集聚区与国家“城市矿产”示范基地等规模化利用基地的有效衔接。通过配套建设物流、信息、技术、环保设施等公共服务平台，吸引企业集群式发展，促进大企业和中小企业合作，形成企业间分工协作的完整产业链条。
（九）完善回收处理网络。鼓励各类投资主体积极参与建设、改造标准化居民固定或流动式废旧商品回收网点，发挥中小企业的优势，整合提升传统回收网络，对拾荒人员实行规范化管理。结合城市生活垃圾收运体系建设，加快建立居民废旧商品分类收集制度。畅通生产企业间直接回收大宗废旧商品和边角余料的渠道。鼓励生产企业、流通企业积极参与废旧商品回收，逐步实行生产者、销售者责任延伸制。明确生产企业回收废旧商品的责任，督促企业在设计和制造环节充分考虑产品废旧回收时的便利性和可回收率。鼓励党政机关、企事业单位以及居民社区与回收企业建立废旧商品定点定期回收机制。支持利用多种方式开展预约回收和交易，鼓励尝试押金回收、以旧换新、设置自动有偿回收机等灵活多样的回收方式，实现回收途径多元化。进一步做好废旧商品回收体系建设试点工作。
（十）加强行业监管。加强对回收企业站点、回收加工经营行为和市场秩序的监督管理，进一步健全行业管理制度和监督机制，营造统一规范、竞争有序的市场环境，建立和维护良好的废旧商品回收秩序。完善废旧商品回收经营者登记管理相关制度，加强对废旧商品交易市场经营行为的监管。强化对回收站点的治安管理，依法查处收购国家禁止收购物品、收赃销赃等违法犯罪行为。严厉打击利用废旧商品制假、造假行为，规范市场秩序。保护废旧商品回收和加工劳动者的合法权益，严格落实国家关于劳动保障的有关法规和制度。落实国家固体废物进口管理有关规定，加大预防和打击废物非法进口力度，加强对进口固体废物和旧商品的监管，鼓励进口再利用价值高、对原生资源替代性强、可直接用作原料的固体废物。
（十一）加强环境保护。强化废旧商品回收各环节的污染防治工作，完善污染防治设施，对废水、废气和固体废物实行严格收集和处理，严禁产生二次污染。制定和完善相应的环保法规、标准，加强回收、运输、处理、利用各环节的环境监管，加大环保执法力度，依法查处污染环境的企业并向社会公布。建立以环保指标为主要依据之一的市场准入和退出机制。积极推动企业开展质量管理体系和环境管理体系认证及清洁生产审核。对未达到质量和环保要求的废旧商品回收、运输、处理、利用企业，要切实加强督查、限期整改。
三、保障措施
（十二）加大财税金融支持力度。进一步研究完善支持废旧商品回收体系建设的财政政策。建立废弃电器电子产品处理基金，用于废弃电器电子产品回收处理费用补贴。通过国家科技计划（基金）等渠道，加强废旧商品回收处理有关技术设备的研发与示范。研究制定并完善促进废旧商品回收体系建设的税收政策。创新金融产品和服务方式，加大金融机构支持废旧商品回收体系建设的服务力度。鼓励并引导社会资金参与废旧商品回收体系建设。地方各级人民政府要相应加大财政投入，同时抓紧清理废旧商品回收领域存在的不合法、不合理收费项目。
（十三）完善土地支持政策。在提高土地节约集约利用水平的基础上，加大对废旧商品回收体系项目的土地政策支持。对列入各地废旧商品回收体系建设规划的重点项目，在符合土地利用总体规划前提下布局和选址，需要进行土地征收和农用地转用的，在土地利用年度计划内优先安排。积极支持利用工业企业存量土地建设废旧商品回收体系项目。
（十四）修订完善相关制度和标准。加快废旧商品回收法规建设，将废旧商品回收处理纳入法制化轨道，明确相关主体责任。完善促进和规范废旧商品回收的相关制度，建立废旧商品回收统计体系，加强考核和评价。加快废旧商品回收行业标准和规范的制修订工作，制定相关技术规范和重点废旧商品回收目录。修订《报废汽车回收管理办法》。编制“十二五”废旧商品回收体系建设规划并纳入国家“十二五”发展规划和循环经济发展规划。各地区在编制和调整城市规划、土地利用总体规划、基础设施规划、村镇规划时，应充分考虑废旧商品回收体系建设的需要，合理布局回收网点、分拣中心和区域性回收分拣基地。
四、组织协调
（十五）建立统筹协调指导机制。成立由商务部牵头、有关部门参与的废旧商品回收体系建设部际协调机制，指导废旧商品回收体系建设工作，协调解决工作中的重大问题，研究提出政策建议和工作思路，促进废旧商品回收体系建设工作制度化。有关部门按照职能分工，加强协调，密切配合，共同推进。各地要将废旧商品回收体系建设纳入当地政府工作目标和考核内容，并建立相应的工作协调机制。充分发挥行业协会作用，强化企业与政府沟通，提高行业自律和组织水平。
（十六）深入开展宣传教育。利用多种形式，广泛进行废旧商品回收利用宣传教育，积极倡导环保健康、循环利用的生产生活方式，在全社会推动形成加强环境保护、注重资源回收的良好氛围，树立全民节约环保意识。在中小学教育和职业技能培训中，加强勤俭节约品德和废旧商品回收知识普及教育。

国务院办公厅
二○一一年十月三十一日

试论农民工居住权保护

钱贵


　　一、农民工的居住现状
　　(一)农民工居住条件恶劣
　　改革开放30年来，已有大量农村劳动力流人城市，农民工在城市已经形成了一个新的独立社会群体，其居住方式也已经形成了一种独特的城市社会经济现象，引起了社会的关注。农民工与城市户籍人口相比，在居住条件上存在许多不足，主要表现在以下方面。
　　1、住房条件简陋
　　据建设部统计，首先在人均占有面积上，2002年城镇人均住宅建筑面积为22平方米左右，每户平均住宅建筑面积达到70平方米，农民工人均住房面积只有城市居民的1.3，拥挤是其最大特征。许多房屋还承担着工作等其他用途，建筑结构不稳定。再从住房质量指数上看，农民工的住房质量指数远低于当地居民。上海市农民工的住房质量指数是0.53，当地居民是0.84，北京市农民工的住房质量指数是0，钙，当地居民是0.82。因此存在着～种不和谐的景观，即一边是建筑标准较高的市民公寓、市民别墅，人均居住面积70—100平方米，而另一边则是农民工聚居的拥挤破烂的窝棚拉。
　　2、居住设施简陋
　　在厨卫及饮水方面，住房内无厨房的农民工占了45.7%，户籍人口仅为3.O%。炊事以煤气为主的农民工占76.8%，户籍人口为98.4%，但使用煤炭和柴草等较落后方式的比例农民工为2.3%，户籍人口为0.8%。厕所能使用抽水式马桶的比例农民工为25.2%，户籍人口为89.3%。无洗澡设备的农民工也很普遍，占76.9%，户籍人口为17.2%。饮用自来水的比重相对较高，农民工占全部家庭户的92.5%，户籍人口为99.8%。据统计，北京的流动人口家庭户中有59.4%，住房内无厨房，82.3%无洗澡设备，66.8%，无厕所，若参照联合国关于居住条件的分类，北京至少有半数以上的流动人口生活在近似于贫民窟的住宅中。

　　3，住房支出昂贵
　　在住房费用上，流动人口租房费用高于户籍人口，租房费用主要集中在l 00至500元之间，占75.3%，而户籍人口的租房费用在100元以下的占55.5%，其次是100至500元，占39.7%。这说明流动人口只能以市场价格租赁房屋，而户籍人口的房租费低于市场价格，很显然获得了一定的福利补贴。在购房费用上，大部分流动人口的购房费用集中在10万至30万元之间，约占53.7%，而绝大多数的户籍人口购房费用都在10万元以下，约占80.3%。出，现这种状况的原因主要是城市居民可以低价购买经济适用房和房改房，而流动人口因受户口的限制不能享受这些优惠政策。

　　4文化生活贫乏
　　农民工也需要精神食粮的补充，丰富他们的业余生活。目前，各级政府都把“村村通广播电视”工程作为加强社会主义精神文明建设、促进全面建设小康社会的战略任务来抓，以确保党和政府的声音传人千家万户，丰富农民的业余生活。但是进城的农民工却因为流动频繁、经济条件差等原因而与这项文化工程“失之交臂”。不论是从三五成群的农民工在街上闲逛，还是从一些农民工挤在临街的小店看电视的情景，都不难看出他们精神生活的贫乏和对业余文化生活的渴望。
　　(二)农民工居住环境堪忧
　　1、在居住区位上，农民工郊区化居住特点明显大部分农民工因为房价等因素而在郊区居住。目前，中国的城市化发展尚未成熟，城市人口的分布还具有中心城区密度高、郊区密度低的特点，因而，郊区土地及住房都相对便宜，从而成为农民工聚居的首选区位。例如，北京市1996—2000年5年内由外省来京的农民工人口中，有61.9%，居住在近郊区，28.8%，居住在远郊区县。从近几年的情况来看，北京、杭州、无锡、苏州的农民工在郊区居住的比率逐年上升而且占据了一个极大的比重，均达到60%以上。对于我国城市化不发达的今天而言，大量外来务工人员聚居在社会公共设施不完善的郊区，也必然使得他们根本享受不到城市的公共设施与服务，以及其他城市便利。
　　2、在居住方式上，农民工与城市文明隔离严重农民工的居住方式主要有三种类型，第一种类型是“村落型”聚居，即集中租住城市边缘地区，形成居区，第二种类型表现为集中居住在单位宿舍或一工棚，第三种类型是分散居住在城市家庭中或分散于城中租房居住。前两种类型的聚居区都具有封闭、独立、与城市文明接触不多、游离于城市主流社会之外的特征，因此完全受到城市居民的排斥，第三种类型也不代表他们融入了城市，相反他们心理上的漂泊感更强烈。
　　3、在居住分布上，农民工聚居区治安令人堪忧流动人口主要聚居于环境条件较差的“城中村”，这些场所一般位于城乡接合部，社会治安状况比较差。由于这些地区缺乏有效的管理，这些地区成为犯罪高发区域，不能很好地保障农民工的生命财产安全。另外，中国的城市化发展在近一两年里表现出人口由中心城区向郊区迁移的特点，中心城区人口向郊区的迁移逐步提高了郊区的土地价格，因此进入大城市的农民工获得住房的成本逐渐增加，许多农民工开始倾向于选择非法住宅。非法住宅常被称作“边缘住宅”，这类住宅所形成的聚集区常常是缺乏管理与服务的，汇集三教九流，容易成为藏污纳垢、滋生犯罪的场所。
　　二、立法保护农民工居住权
　　(一)居住权立法之必要性
　　居住权是公民的最低生活保障，是公民生存的基础，主要是指公民有获得适当居住条件的权利，其作为一项重要人权在性质上应属于公民的宪法基本权利。公民享有居住权意味着国家必须积极地提供和保障公民享有居住的机会和条件，它是一项积极的社会权利。
　　首先，保障居住权是国家义务。居住权的实现要受到一个国家或地区的自然资源状况、经济发展水平、政治文化背景以及个人、家庭收入等条件的制约，特别是对于低收入而又没有占有更多资源的人而言，实现居住权在客观上具有很大的难度。因此，仅仅依凭权利主体自身的努力并不能完全实现居住权，政府应该依法通过运用公共权力对社会资源的重新分配，给予中低收入群体以特别的物质保障，或者运用公共权力，通过创造条件、排除妨碍等方式，给予中低收入群体以特别的精神、道义保障，或者双管齐下，两者兼而有之。从这个角度而言，居住权是居民的权利，对于国家来说则是一项义务。
　　其次，确立居住权有利于缓解社会矛盾。当前由于中低收入群体的生活贫困化。同时也由于社会贫富差距不断扩大而造成的贫困和中低收入群体相对剥夺感的不断增强，他们最先也最强烈地感受到了社会改革和社会发展的成本与代价。现阶段我国一些地方中低收入群体集体上访、堵交通、围攻政府等现象的不断出现，说明解决社会中低收人群体问题，事实上已经成了改革过程中不容回避的问题。而在城市中低收入者中，农民工这个特殊的群体占了很大的比例，他们的居住问题在当前显得尤为重要，农民工住宅问题如若不能得到有效的解决，则势必会影响我国的政治稳定和经济社会发展。
　　(二)确立居住权宪法权利地位
　　宪法上的居住权和民法上的居住权的内涵大相径庭，即宪法上的居住权是国家提供必要的房屋供公民占有使用，目的是保障公民的基本生活需要。民法上的居住权是公民对自己或他人的房屋享有占有使用的权利，主要是解决具有某种血缘关系、长期共同生活关系或者其他特殊关系的公民之间对房屋的占有使用的权利的问题。要从根本上保证人民的居住权，最直揍、最有效的保障方法就是把居住权写进宪法。
　　首先，居住权是公民生存的基础。它与公民生活密切相关，在公民权利体系中居重要地位。我国宪法和现行法律尚无关于居住权的规定。而现实生活中征地拆迁等造成公民居无定所的事件司空见惯。社会弱势群体无力负担昂贵的房价，缺少最基本的生活保障问题日趋严重。确立公民居住权宪法地位具有重要的现实意义。
　　其次，确立居住权的宪法地位是权利发展的必然趋势。居住权作为一项基本人权已得到很多国家宪法的认可。居住权与公民生活密切相关，是人类生存和发展不可缺少的物质条件，亦应该作为一项基本人权成为公民重要的社会权利。到现代社会，人口日益增多，土地资源紧张，房价居高不下，严重地影响和制约了公民的生存与发展，居住权在公民的社会权利中的地位日益凸显，是公民生存发展的重要基础条件。居住权已经成为公民重要的必不可少的权利，是公民享有其他权利的基础和条件。

　　三、制度保障农民工居住权
　　随着我国工业化的速度不断加快，更多的农民工会继续转移到城市，各省市纷纷出台“城中村改造”、“政府廉租房”等政策解决农民工的住房问题，但要想从根本上解决问题，除了确立居住权宪法权利，还必须从制度上保证农民工的居住权，帮助他们实现从农民到市民的身份转变。
　　(一)建立统一的户籍制度
　　现行的城乡二元户籍制度是构建我国“平等国民待遇”的最大的制度障碍，也是造成农民工各种社会问题的根源。要想从根本上解决农民工居住保障的问题，让进城农民工享有市民待遇，就必须从我国的现状出发，从源头抓起，彻底进行户籍制度改革，建立城乡统一的全新的一元户籍制度，根本改变“同居一城，群体隔离”的局面，这样才能消除长期存在的二元体制，确保社会制度公正旧。
　　所谓一元制模式，是指取消农业户口、非农业户口两种户口类型，实行全国城乡统一的中华人民共和国居民户口，切断社会待遇与户籍之间的联系，恢复户籍的本来面目。在当今中国的现实条件下，一元制优于二元制。首先，从公民权益的维度来看，一元制优于二元制。社会主义社会追求人们权利与义务的平等，但是，二元制在一定程度上维持了传统户籍制度造成的事实上的不平等。与二元制不同，一元制则实现了户口面前人人平等。人们获取利益的大小，不再取决于户口的等级，而是取决于个人的努力。其次，从经济发展的维度来看，一元制同样优于二元制。二元制模式一方面阻碍了城市化的进程，另一方面也制约了农业和农村的发展，并且在一定程度上加剧了地区间发展的不平衡状态。
　　当前，我国各个地区社会经济发展程度不同，户籍制度改革所面对的条件也不同。因此，在不同的地区、不同的阶段，可以有不同的选择。要审时度势，因地制宜，在国家的宏观调控下，允许各地实行不同的方式改革户籍制度，以最终实现一元户籍制度的目标旧。
　　(二)完善居住权配套法律制度
　　农民工作为城市里的弱势群体，由于社会地位较低，当自己的居住权益受到侵害时，不知如何保护。他们几乎没有任何资本同雇佣方讨价还价，更别期望雇佣方会重视解决他们的最基本的生活需要——住房了。这时就需要政府出面，通过国家和地方法律制度来保障和维护他们的居住权益。而我国自1998年以来，政府虽然颁布了许多经济适用房、廉租房方面的管理办法，如《关于大力发展经济适用房的若干意见》、《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》等，但这些都是依靠行政手段进行保障的，立法方面的保障极为匮乏。而且，这些管理办法无一例外都是针对城镇居民的，几乎没有涉及流动人口的住房问题。为此，我们应该加强流动人口住房保障的立法工作，用法律的武器来保障他们的居住权益。
　　此外，有了相关的法律条文以及规章制度，还需要相关的政府机构来监督实行。经验表明，没有强有力的执法机构，即便立了法，作用也不大。为了保障流动人口的住房政策的顺利执行，有必要建立专门的运作机构，负责解决他们的住房问题，其主要职能是，根据城市的总体规划和住房发展规划，制定针对城市内的流动人口住房发展规划，制定解决流动人口住房问题的各种规章制度、政策和措施，组织协调政府相关部门展开解决流动人口住房问题的各项工作等。


北安市人民法院 钱贵