广东省公路路政管理条例(修正)

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广东省公路路政管理条例(修正)

广东省人大常委会


广东省公路路政管理条例(修正)
广东省人大常委会


(1995年9月19日广东省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议通过 1997年9月22日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订)

第一章 总 则
第一条 为加强公路路政管理,维护公路路产不受侵占和破坏,保障公路完好畅通,根据《中华人民共和国公路管理条例》(以下简称《公路条例》)及其他有关法律、法规的规定,结合我省实际,制定本条例。
第二条 本省辖区内的国道、省道、县道、乡道的公路路政管理适用本条例。
第三条 公路、公路用地及公路设施(以下统称公路路产)受法律保护,任何单位和个人不得侵占和破坏。
第四条 公路路政管理是指各级公路路政管理部门为管理、保护公路路产和检查、监督公路两侧不准建筑区所进行的行政行为。
第五条 省交通行政主管部门负责全省公路路政管理和本条例的实施。各级公路路政管理部门负责辖区内的公路路政管理工作。
建设、规划、国土、公安、工商等有关部门应依照各自职责,协助做好路政管理工作。

第二章 路产管理
第六条 在公路、公路用地范围内,禁止下列行为:
(一)设置棚屋、经商摊点、维修和洗车场点等设施;
(二)倾倒和堆放垃圾、余泥、杂物或其他非公路养护施工材料;
(三)设置路障、广告牌、招牌等;
(四)挖沟、采矿、取土、挖沙、种植作物、烧窑、制坯、沤肥、晒物等;
(五)填塞、损坏排水沟,利用公路桥涵、排水沟筑坝蓄水,设置闸门;
(六)在公路桥梁及公路隧道内铺设输送易燃、易爆和有毒气体、液体的管道;
(七)擅自移动、毁坏或涂改公路设施、标志、标线;
(八)其他侵占、破坏、污染路产的行为。
第七条 下列行为,需利用、占用公路或公路用地的,必须经公路路政管理部门批准,签定协议,并根据利用、占用公路路产具体情况给予补偿或赔偿:
(一)与公路接线、设置道口;
(二)埋设管线,设置电杆、变压器和类似设施;
(三)修建跨(穿)越公路的各种桥梁、牌楼、涵洞、渡槽、隧道、管线等设施;
(四)履带车、铁轮车及其他有损公路路面的车辆上路行驶;
(五)机动车辆在公路上试刹车的;
(六)设置各类站、卡、亭等。
以上各项规定如涉及交通安全的,还须经公安交通管理部门批准。
第八条 车辆运输易洒漏、易抛撒、易触及公路路面的货物时,应采取防护措施,不得污染和损坏公路路面。
第九条 在公路的大、中型桥梁、渡口上下游各200米,小型桥(涵)上下游各80米,公路隧道上方和洞口外100米范围内,禁止下列行为(正常的公路和航道养护除外):
(一)采沙石、挖掘、修筑堤坝、缩窄或扩宽河床、烧荒、刷坡、爆破、取土、砍伐以及其他类似行为;
(二)倾倒垃圾、污物,堆放或倒运物资,停泊客货船只、竹木排筏,停放装载危险品的车辆以及其他类似行为;
(三)其他妨碍公路桥梁、渡口码头、隧道安全畅通的行为。
第十条 车辆超过公路桥梁、隧道、渡船等的限载标准通行时,须持有公路路政管理部门批准核发的《超限运输车辆通行证》。超限运输单位必须承担路产产权单位为此所采取的技术保护措施和修复损坏部分所发生的费用。影响交通安全的还须经公安交通管理部门批准。
第十一条 机动车辆不得在路肩上行驶。
超过核定载质量标准的机动车辆上路行驶,除由公安交通管理部门依法处罚外,公路路政管理部门可根据对路产损坏情况向责任人追索路产损失赔偿。
第十二条 对公路造成损害的,应当依法承担民事责任。
行驶的车辆对公路造成较大损害时,必须立即停止行驶,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方可驶离。
第十三条 公安交通管理部门在处理交通事故时,对涉及路产损坏的,应及时知会公路路政管理部门,公路路政管理部门有权向当事人追索路产损失赔偿。
第十四条 进行公路改建、扩建和公路养护大中修工程施工,施工单位应当按公路施工、养护规范堆放材料,并在施工路段按规定设置施工标志、安全标志或绕道行驶标志,竣工后应及时清理施工现场,保证车辆和行人的安全通行。
第十五条 公路沿线的城镇和管理区编制建设总体规划和进行建设,必须符合本条例有关公路不准建筑区的规定,不得沿公路进行布局建设。
对已成为城市道路的国道、省道,当地人民政府应对公路改线作出规划,并按公路技术标准负责改线工程的投资。改线工程竣工经公路管理部门验收合格后,一年内办理新旧路产移交手续。
第十六条 公路改线、扩建、改建以及渡口改桥后的原路产按以下规定处理:
(一)在不准建筑区以内的,继续作为公路规划建设用地管理;在不准建筑区以外的,可依法用以换取公路管理部门新建公路设施所需要征用的土地;改变用途的,由公路管理部门申请,土地管理部门依法办理变更手续;报废的,须经公路路政管理部门核准,按《中华人民共和国土地
管理法》第十九条规定办理手续。变更或报废手续办理完毕前,任何单位和个人不得占用;
(二)利用外资、贷款、集资方式对原公路扩建、改建以及渡口改桥后收取过路、过桥费的,原路产需经国有资产评估机构评估后作价纳入投资;工程竣工后,仍由公路路政管理部门实施统一的路政管理;
(三)战备渡口、码头、公路,按国家有关规定处理。
第十七条 公路改建、扩建工程竣工验收时,建设单位应当同时把有关路产资料移交公路路政管理部门。
第十八条 任何单位和个人不得损坏和擅自砍伐公路树木;确需砍伐的,必须经公路路政管理部门批准。
第十九条 公路路政执勤人员应上路巡查,依法纠正、制止各种违反本条例规定的行为,监督检查公路路政管理部门批准事项的实施情况。协同有关部门组织力量排除突发危险路况,维护公路完好畅通。
公路路政执勤人员执行公务时,应按国家规定统一着装,佩戴统一标志,并持有效证件。公路路政管理巡查车辆应设置统一标志。

第三章 不准建筑区管理
第二十条 各级人民政府应根据公路改造规划,按下列标准划定本辖区内各类公路的不准建筑区:公路两侧边沟(截水沟、坡脚护坡道,下同)外缘,国道不少于20米,省道不少于15米,县道不少于10米,乡道不少于5米;公路弯道内侧及平交道口附近的不准建筑区还须按国家
规定满足行车视距或改作立体交叉的需要。
第二十一条 禁止在不准建筑区内兴建各种构筑物和设施。确需设置供水、排水、供气、供电、供油、通讯、水利等管线设施的,必须经公路路政管理部门同意后,有关部门方能批准实施。
第二十二条 在公路两侧不准建筑区外进行开发和建设,不得堵塞公路排水系统。填土、挖土必须设置永久性排水系统或挡土墙(护坡),排水不得损坏公路。
第二十三条 本条例实施前已在不准建筑区内修建的构筑物和设施,按下列情况处理:
(一)1980年5月7日前,在公路边沟外缘国道15米,省道、县道10米范围内,影响公路扩建、改建或交通安全的,应予拆迁;拆迁时按有关规定给予补偿;
(二)1980年5月8日至1987年12月31日期间,在本条第一项所述范围内的,必须无偿拆除;与公路管理部门签定协议的,按原协议执行;
(三)1988年1月1日《公路条例》实施前,在本条第一项所述范围外、《公路条例》规定范围内的,对公路扩建、改建或交通安全无严重影响的,可暂维持原状,但不得重建、扩建或加层,并应与所在地县以上公路管理部门补签协议;因公路改造、扩宽需拆迁的,按有关规定给
予补偿;
(四)《公路条例》实施后,在《公路条例》规定范围内新建的,一律无偿拆除。

第四章 法律责任
第二十四条 对违反本条例规定的单位和个人,由公路路政管理部门按下列规定予以处罚:
(一)对违反本条例第六条、第七条、第八条、第九条的规定,未造成公路路产损坏的,责令其停止违法行为并负责清理,恢复原状,处以100元以上500元以下的罚款;已造成公路路产损坏的,责令其恢复原状,赔偿公路路产损失,并处以3万元以下罚款;
(二)对违反本条例第十条规定的,责令其停止行驶,补办手续;造成公路路产损坏的,除责令赔偿外,并处以3万元以下罚款;
(三)对违反本条例第二十二条规定的,责令其停止作业、限期拆除、恢复原状、赔偿损失,并处以2000元以上10000元以下的罚款。
第二十五条 对违反本条例第十五条第一款规定的,由审批部门予以纠正。
违反第二十条、第二十一条的规定,在不准建筑区内新建构筑物和设施的,由公路路政管理部门限期拆除,逾期不拆除的,由公路路政管理部门依法强制拆除。
第二十六条 公路路政管理部门收到需利用、占用、挖掘公路、公路用地和公路设施等本条例规定由公路路政管理部门批准的申请后,应在十五日内予以答复。
因公路路政管理部门或管理人员履行职责失误,造成管理相对人经济损失的,由公路路政管理部门负责赔偿。公路路政管理工作人员违反本条例规定,玩忽职守、滥用职权、滥施处罚、徇私舞弊的,由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。
第二十七条 违反本条例,构成犯罪的,由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十八条 当事人对公路路政管理部门作出的行政处罚不服的,可按《行政复议条例》的规定申请复议、起诉,逾期不申请复议、不起诉又不履行的,由作出行政处罚的公路路政管理部门依法申请人民法院强制执行。

第五章 附 则
第二十九条 高速公路及专用公路的路政管理可参照本条例执行。
第三十条 本条例自1996年1月1日起施行。

附:广东省人民代表大会常务委员会关于修改《广东省公路路政管理条例》的决定

(1997年9月22日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过 1997年10月16日公布施行)

决定
根据《中华人民共和国行政处罚法》的有关规定,广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十一次会议决定对《广东省公路路政管理条例》作如下修改:
一、第十二条修改为:“对公路造成损害的,应当依法承担民事责任。
行驶的车辆对公路造成较大损害时,必须立即停止行驶,保护现场,报告公路管理机构,接受公路管理机构的调查、处理后方可驶离。”
二、第二十四条修改为:“对违反本条例规定的单位和个人,由公路路政管理部门按下列规定予以处罚:(一)对违反本条例第六条、第七条、第八条、第九条的规定,未造成公路路产损坏的,责令其停止违法行为并负责清理,恢复原状,处以100元以上500元以下的罚款;已造
成公路路产损坏的,责令其恢复原状,赔偿公路路产损失,并处以3万元以下罚款;(二)对违反本条例第十条规定的,责令其停止行驶,补办手续;造成公路路产损坏的,除责令赔偿外,并处以3万元以下罚款;(三)对违反本条例第二十二条规定的,责令其停止作业、限期拆除、恢复
原状、赔偿损失,并处以2000元以上10000元以下的罚款。”
三、第二十八条修改为:“当事人对公路路政管理部门作出的行政处罚不服的,可按《行政复议条例》的规定申请复议、起诉,逾期不申请复议、不起诉又不履行的,由作出行政处罚的公路路政管理部门依法申请人民法院强制执行。”
本决定自公布之日起施行。
《广东省公路路政管理条例》根据本决定作相应修正,在广东省人大常委会《人民之声》杂志上重新公布。



1997年10月16日
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河南省农业承包合同管理办法(试行)

河南省政府


河南省农业承包合同管理办法(试行)
省政府

第一章 总 则
第一条 为了加强农业承包合同的管理,保护合同双方当事人的合法权益,根据国家有关法律、法规、政策的规定,结合我省实际情况,制定本办法。
第二条 本办法适用于我省农村合作经济组织与承包者之间签订的农业、林业、牧业、渔业、副业等承包合同。
第三条 本办法所称农业承包合同,是指农村合作经济组织与承包者之间用以明确双方在生产、经营、分配中相互权利、义务关系的书面协议。
第四条 农业承包合同的发包方,应是农村合作经济组织。农村合作经济组织不完善的地方,可以由村民委员会、村民小组代行发包。
由发包方发包的土地、林地、草地、水面、滩涂和建筑物、机械设备、运输工具等设施,以及农场、林场、牧场、养殖场、果园、桑园、茶园等集体财产,其所有权不变。
第五条 农业承包合同的承包方,应是农村合作经济组织的成员(含户、联户、个人合伙、专业队组),也可以是本合作经济组织以外的有财产抵偿和经营能力的人员或单位。发包方要求担保的,承包者必须提供财产担保或提供有偿还能力的担保人。
承包者享有农业承包合同规定的经营权和合法的收益权,但对承包的集体财产不得损坏、变卖、出租和擅自处理。承包耕地,必须合理开发利用,科学管理,依法经营,不得私自转作非农业用地。
第六条 发包的项目、方式、期限和条件,由农村合作经济组织成员集体讨论决定。
第七条 订立农业承包合同,必须遵守国家的法律、法规和政策,接受国家计划指导,符合农村合作经济组织的章程,遵循自愿互利、诚实信用、方便生产、有利经营的原则。任何一方不得把自己的意志强加给对方,任何单位和个人不得非法干预。
第八条 农业承包合同的签订,要兼顾国家、集体、个人三者利益,保护自然资源和生态环境。
第九条 农业承包合同依法成立,即具有法律约束力,双方当事人必须全面履行,任何一方不得非法变更或解除。
第十条 具有下列行为之一的为无效的农业承包合同:
(一)违反国家法律、法规、政策和计划的;
(二)损害国家、集体或社会公共利益的;
(三)仗权垄断承包、压价承包或在胁迫下签订合同的;
(四)发包方无权发包的。
无效的农业承包合同,从订立起,就没有法律约束力。
无效农业承包合同的确认权,归县(市)农业承包合同管理机关或人民法院。

第二章 签订与履行
第十一条 订立农业承包合同必须采用书面形式,由当事人双方依法就合同的主要条款经过协商一致,并分别在合同上签字盖章后,农业承包合同即成立。
第十二条 农业承包合同签订后,如一方或双方要求鉴证或公证的,可以到乡(镇)农业承包合同管理机关鉴证或到公证机关公证。
第十三条 农业承包合同必须具有以下主要条款:
(一)承包项目名称;
(二)发包方和承包方单位、地址,双方代表人姓名;
(三)发包方提供生产资料的方位、数量、质量等级;
(四)承包指标(包括产品的品种、产量和质量,投入指标,收入指标,管理指标,承包费,税金,交售的农副产品等);
(五)产品的处理方式、结算方法和交付时间;
(六)发包方为承包方提供的服务项目、生产经营条件、服务方式和有偿服务的收费办法;
(七)承包期限;
(八)违约责任;
(九)双方议定的其他条款。
第十四条 发包方对承包方执行合同的情况有监督检查的权利。发包方如发现承包方在生产经营活动中违反合同或国家法律、法规、政策,有权依法制止。发包方明知承包者违反合同或国家法律、法规、政策而不加制止的,应承担责任。
第十五条 发包方必须按合同规定为承包方提供服务,不得强制改变承包方合法的生产经营方式,干预其生产经营自主权,擅自提高承包指标和增加合同规定以外的经济负担。
第十六条 承包方按合同规定承包的集体财产和经营项目,享有使用权和经营自主权。
第十七条 承包方不得利用发包提供的生产资料进行掠夺性和破坏性的生产经营,禁止在承包的土地上盖房、葬坟、起土、烧砖和弃耕荒芜,破坏地力、地貌。

第三章 变更或解除
第十八条 具有下列情况之一的,允许变更或解除农业承包合同:
(一)经当事人双方协商同意,不损害国家、集体利益的;
(二)签订承包合同所依据的国家计划修改或取消的;
(三)由于不可抗力或一方当事人虽无过失但无法防止的外因,致使承包合同无法履行的;
(四)由于一方违约,使承包合同不能继续履行的或没有必要履行的;
(五)承包方丧失承包能力,使合同失去履行条件的;
(六)承包方有违反国家法律、法规、政策行为,经发包方劝阻无效的;
(七)承包的土地或其它生产资料被征用或调整的。
第十九条 当事人一方要求变更或解除农业承包合同,应及时书面通知对方,对方应在接到通知后十五日内予以答复(当事人有约定的除外),逾期不答复视为默认。
第二十条 经双方同意变更或解除农业承包合同的,必须采用书面形式,由双方当事人签字盖章后方能生效。经鉴证或公证的合同,必须将变更或解除合同副本,报送原鉴证或公证机关备案。
第二十一条 承包者将农业承包合同规定的权利、义务部分或全部转包的,必须取得发包方书面同意。接受承包者要继续履行原签订的合同。
承包者要求转让的,经发包方同意,必须解除原签订的合同,由发包方与新的承包者签订合同。

第四章 违约责任
第二十二条 由于合同当事人一方的过错,造成农业承包合同不能履行或不能完全履行的,过错的一方应承担违约责任;双方都有过错的,由双方各自承担因自己的过错给对方造成的损失。
第二十三条 因发包方随意毁约或有关单位、个人非法干预造成合同不能履行的,除应赔偿因合同不能履行造成的损失外,还应当依法维护原承包合同的效力。
第二十四条 当事人一方由于不可抗力的原因,不能履行承包合同时,应及时向对方通报不能履行的原因,提出部分履行或延期履行的理由,经过双方协商同意,并取得承包合同管理机关的证明,可部分或全部免除应承担的违约责任。
第二十五条 当事人一方违反农业承包合同,应向对方交付合同规定的违约金;违约金不足以弥补实际损失的,违约方还应支付赔偿金;对方要求继续履行承包合同的,应继续履行。
第二十六条 承包者违反本办法第十七条规定或对承包的水利设施、机械设备、运输工具等因使用、维修、保养不善造成损坏、丢失的,发包方有权要求承包方限期恢复原状或赔偿。
第二十七条 由于上级领导机关或业务主管部门干预,造成合同不能履行或不能完全履行的,上级领导机关或业务主管部门应当承担责任。违约方应先按规定向对方赔偿,再由应负责的上级领导机关或业务主管部门负责处理。
第二十八条 对由于不负责任或违法行为,造成严重损失的直接责任者,应依法追究其经济责任、行政责任直至刑事责任。

第五章 调解与仲裁
第二十九条 处理农业承包合同纠纷,应遵循先调解、后裁决的原则。
第三十条 农业承包合同发生纠纷时,双方当事人应及时协商解决。协商不成的,村农业承包合同管理小组应依照有关法律、法规和政策及时调解,促使当事人双方达成协议,并制作调解书。
双方当事人应履行调解达成的协议。
第三十一条 农业承包合同纠纷,经村农业承包合同管理小组调解达不成协议的,任何一方均可向乡(镇)或县(市)农业承包合同管理委员会申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。
乡(镇)或县(市)农业承包合同管理委员会接到仲裁申请后,应先行调解,对调解达不成协议或对已经达成的协议反悔的,应及时依照有关法律、法规和政策裁决,并制作仲裁决定书。
第三十二条 当事人对仲裁不服的,可在接到仲裁决定书之日起十五日内,向人民法院起诉。期满不起诉的,仲裁决定书即发生法律效力。

第六章 管理机构
第三十三条 各级人民政府的农村工作综合部门和农业行政主管部门,应根据就职责分工,共同负责本办法的组织实施。
第三十四条 县(市)成立农业承包合同管理委员会,由农村工作综合部门和农牧、林业、水利、土地、工商行政管理、司法行政等部门参加,主管农业的副县(市)长负责。合同的日常管理工作实行归口管理。
第三十五条 乡(镇)成立农业承包合同管理委员会,由有关各业务站和工商行政管理、司法行政等单位的人员组成,乡(镇)长负责。合同的日常管理工作原则上由农经站负责,也可以归口管理。
第三十六条 村成立农业承包合同管理小组,由村民委员会主任、会计、治安员、村民代表等人员组成。合同的日常工作由村民委员会主任或会计负责。
第三十七条 农业承包合同管理机构的职责是:
(一)贯彻、宣传有关农业承包合同的法规、政策本和办法;
(二)指导农业承包合同的签订;
(三)负责农业承包合同的鉴证;
(四)负责农业承包合同纠纷的调解和仲裁;
(五)监督检查农业承包合同的履行;
(六)培训农业承包合同管理人员;
(七)保管农业承包合同的档案和有关资料。

第七章 附 则
第三十八条 本办法施行前签订的农业承包合同,可以根据本办法的规定进行完善,发生纠纷时,按照本办法处理。
第三十九条 本办法执行中的具体问题由省农牧厅负责解释。



1989年3月27日
  摘要:BOT特许协议是特殊的合同,关于BOT特许协议是国内契约还是国际协议,是民事合同还是行政合同,特许协议中的政府保证是否属一般的民事保证都存在较大争议。理清BOT特许协议的法律性质对于我国吸引外资、处理类似纠纷具有十分重大的意义。

  关键词:BOT  国内契约  民事合同

  BOT是Build(建设)Operate(经营)Transfer(转让)的缩写,它是指政府把需要开发营建的公共基础设施工程项目,以政府特许的方式交给项目公司进行融资、建设,并在一定时期内经营,特许期满后无偿转交给政府的制度。特许协议是指东道国政府或代表政府的授权机构与私人投资者签订的关于政府授权许可投资者在特许期内建造经营专属于政府的公共基础设施的契约文件或合同。它是BOT项目的基础合同,规定了政府与投资者的权利义务,不仅是处理合同双方关系的依据,也是投资者签订其他合同的依据。

  然而,我国关于特许协议的各方面问题一直存在争议。就特许协议是国内契约还是国际协议,特许协议是民事合同、行政合同还是经济合同,特许协议中的政府保证与一般的保证合同有何不同,特许协议中的政府保证是否为法律所允许等问题一直争论不休。笔者也就以上问题提出一些自己的看法和观点。

  一、BOT特许协议是国内契约

  关于BOT特许协议是国内契约还是国际协议,学者的争议一直很大。主要有以下三种观点:

  1、国际协议。认为BOT特许协议往往约定投资争议由国际法院或国际仲裁方式解决,排除东道国管辖,而东道国也会因为违约而承担国际不法责任。

  2、国内契约。认为特许协议的投资方、与政府相对的一方无国际法上的主体资格,投资者是基于东道国政府出让大型项目的经营权才取得签约资格。

  3、混和契约。认为BOT特许协议兼具以上两者特征。我国理论界有学者认为:“特许协议不是国际协议,而是国内法契约。特许协议都是东道国根据东道国的立法,如石油法、矿业法等确定其权利义务关系及其他具体内容,并经东道国政府依法定程序审查批准而成立的。协议的一方虽为东道国政府,他方为外国私人投资者,但凡不是国际法主体间订立的协议均不属国际协议或条约,不受国际法支配,而受国内法支配。”

  实践中,由于发达国家多为资本输出国,因而其主张多为国际协定,认为对BOT争端应适用普遍国际法或一般国际法原则。其理由为:东道国将专属于国家的对资源的开发权利暂时让渡于外国投资者,东道国此时是站在主权者角度与投资者签约,足以说明双方签订的是国际协定。对此,笔者有不同的看法。

  首先,东道国与外国投资者签约的目的只是在于获得项目的资金、技术。虽然东道国将专属于自己的对资源、项目的开发权暂时交由外国投资者行使,其目的也只是为公共目的,获得资金和先进的技术,而根本不关心外国公司属于哪一国家,更谈不上将承认此外国公司的国际法主体资格。这个时候,东道国与外国公司的合作,与其他有实力的本国公司的合作并无不同。

  其次,从实在法角度看,目前普遍承认的获得国际法主体资格的只有国家、国际组织。国际组织是基于有多数国家的主权让渡,而取得国际法主体资格。东道国签订BOT协定本身并没有将主权转让的目的,而且单一国家的承认也并不会使某外国公司、跨国公司获得国际法的主体资格。国际法主体资格具有固定的要素,只有达到法律规定才能成为国际法主体。

  再次,BOT协定中约定的将争议提交国际仲裁或依国际法规则并不能说明BOT协定本身就是国际协定。在BOT协定中,为吸引外资、让国外投资者放心,可能约定将来的争议不由国内法院管辖,提交国际仲裁,这只是基于合同约定,合同当事人在法律规定的范围内可以根据意思自治原则选择准据法。而BOT协定由于投资金额大、耗费时间长,体现东道国对外国投资公司的保证,规定可以提交国际仲裁或依国际法规定判决。事实上,双方也经常约定由国内法院管辖。

  二、BOT特许协议是民事合同

  对BOT特许合同属于民事合同、行政合同还是经济合同,各国学者存在较大的分歧。法国有行政契约,将其视为政府执行经济计划的一种方式,并发展了一套关于行政合同的法律规则和法律制度。而在英国,政府契约与私人契约一样,适用普通法上的私法规则。但由于政府契约本身的特殊性,英国又通过1921年高等法院王座法庭法官罗拉特(Rowlatt)审理的安非特莱特一案创造了“契约不能束缚行政机关自由裁量权”的判例,实践中还未对其法律定性。在同属普通法系的美国,学者则更习惯于将政府与私人签订的契约视为“特许权”,原则上适用普通契约法的规定。 

  在国内,对BOT特许协议属于何种性质的合同,有以下两种观点:

  1、行政合同。认为特许协议的标的具有特殊性,政府签订协议的目的具有公益性,而且双方权利义务具有不对等性。公法契约在我国还没有确切的法律定义,而法国行政法院在司法实践中归纳出识别行政合同的如下标准: (1)合同当事人中需有一方是行政主体; (2)合同以执行公务为目的; (3)超越私法规则的合同。认为我国的BOT项目特许权协议与这三个标准是相符合的,因此将它视为一种类似于法国行政合同的公法契约是适合的。

  2、民事合同。认为合同当事人旨在产生、变更民事法律关系,当事人一方虽为国家,双方的地位也并非不平等。BOT投资方式是国家通过契约利用私人资本与技术进行基础设施建设,大多数国家目前将这种行为视为私法上的商业性行为,而非公法上的统治权行为。

  笔者认为, BOT特许协议应属于民事合同,受私法调整。原因有三:

  首先,从特许协议的目的上看, BOT协议是政府将特定的基础设施项目一定年限内的建设和经营收益权与特许经营者的资金、先进技术进行交易的行为,不同于行政合同的目的是为实现行政管理、执行公务,也不同于行政许可行为。行政许可是行政机关根据公民、法人、或其他组织的申请,经依法审查,准予其从事特定活动的行为。就有限资源、公共资源的开发利用虽然也可设立行政许可,但此行政许可合同与BOT特许协议有着质的区别。行政许可是对相对人的活动进行控制的手段,维护公共利益,而BOT特许协议是对资金、先进技术的有偿利用。特许协议中的外国投资者更不会耗费大量资金、技术与东道国签订行政合同,还让东道国控制、管理自己。目前大多数国家将这种行为视为私法上的商业性行为,而非公法上的统治行为。

  其次,从合同双方的地位上看,虽然合同一方为东道国政府,但是政府在法律关系中并非一直充当管理者的角色,只有在政府执行公务行为的时候才是管理者。政府行使经济职能时,是以民事主体身份参加法律关系,与其他民事关系的主体并无不同。而且政府各部门职权不同,管理部门与订约部门往往分离。作为特许协议的当事人,政府往往以“双重身份”出现,即“所有权人”和“行政机关”。作为特许协议当事人的政府具有民事主体身份。政府为保护公共利益不受损害,而有权变更或解除合同或采取强制措施时,是以行政机关的形象出现,不是特许协议当事人。就如政府可以对其他两个主体之间签订的有害公共利益的合同,作为第三人采取强制措施一样。在BOT特许协议中,双方的法律地位是平等的,政府并没有优益权。

  再次,从纠纷解决方式看,民事合同当事人才能自由地选择纠纷解决方式,因为民事合同当事人处生的歧义。正是基于这一考虑,联合国工业发展组织在其制定的《通过BOT项目发展基础设施指南》中采用了BOT项目协议名称。于平等地位。而行政纠纷应通过行政复议和行政诉讼的途径解决,排除了调解、仲裁适用的可能性。BOT特许协议的纠纷解决方式一般为协商、仲裁、诉讼等,如我国的交通、发电厂和给水的BOT项目特许协议示范文本,就规定了定期讨论、和解和仲裁三种措施。这些商事合同的纠纷解决方式明显不同于行政合同的纠纷解决方式。为便于与行政许可相区分,有学者建议将BOT特许协议(Concession Agreement)改称为BOT项目协议(ProjectAgreement)。这样, BOT特许协议的民事合同性质十分明显,从而避免了因名称而产生的歧义。正是基于这一考虑,联合国工业发展组织在其制定的《通过BOT项目发展基础设施指南》中采用了BOT项目协议名称。

  因此,BOT特许协议在本质上属于一种民事合同,同时,它也是一种特殊的民事合同。笔者认为,BOT特许协议的特殊性最突出的体现即在于,作为合同一方当事人的政府,享有超越对方当事人的许多权利,如监督执行的权利以及合同解除权等,都超越了普通民事合同的规则,使得双方当事人的地位有不平等的嫌疑。然而,笔者认为,从项目协议的本身来看,它属于民事合同无疑,但由于BOT项目涉及的标的通常是公共基础设施等牵涉公共利益的项目,因此,在履行这个合同的过程中,为了维护公共利益,政府必须拥有一些超越普通民事合同所赋予的权利来确保合同的全面履行。因此,可以认为是BOT特许协议是以民事合同为内容,辅以行政合同的一些形式的一种特殊的民事合同。既然BOT特许协议具有一定的特殊性,我们就不能仅仅依靠普通的合同法来对其调整。笔者认为,对于BOT特许协议的调整,我们可以参考类似于政府采购法的形式,单独对BOT项目进行立法来调整,这样才能在维护公共利益的同时,保障另一方当事人的合法权益,达到互惠共赢的目的。

  
参考文献

[1]于安:《外商投资特许权项目协议(BOT)与行政合同法》,法律出版社1998年版 ;