企业所有权成本与公司治理结构
张智远

[内容提要] 由于我国公司治理结构与市场经济结构不匹配，公司治理与所有权成本最小化背离严重，我国公司治理失效问题较为突出。我国公司立法对于公司内部关系的规定应当审慎和灵活，应当具有针对性和可塑性。一方面，立法在选择和构建我国的公司治理结构时，既要适度超前，以起到引导规范作用，又必须考虑到我国市场经济结构的不完善和立法体系混乱的情况，不能脱离实际。由于我国企业所有权的实际状况，所有权成本居高不下，就使得对公司治理的设计有更大的自由度，立法的弹性将不可避免，立法所提供的选择模式应当多样化。

[关键词] 所有权 成本 公司 治理结构 监控 决策

公司治理（corporate governance）是近来美国公司法学界所惯用的一个名词。我国学者有的将之译为“法人治理”①其所指的含义一般是，公司所有者与经营者分离之后，经营者掌握公司经营大权，但凡人有权必滥，经营者怠忽职守、不负责任及浪费、奢侈甚至与关联者利益输送的事情，亦必所在多有。为改善或避免此种情形，法律之制衡监控设计便十分的重要。这种防止经营者执行公司经营业务时滥权行为的研究也早已成为晚近公司法学者讨论的重心。在我国企业法人的形态较为复杂，治理结构难有统一认同，本文为力求能与国外学者研究企业中监督、防弊范围相一致，故选择“公司治理”一词加以适用。

企业法人所有权在我国有学者将其界定为“企业法人依法对自己的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。企业法人所有权的权属范围是企业法人的全部财产，包括：由股东出资形成的财产和企业经营过程中所增值的财产；从权能上说，企业法人对其全部财产享有完全的占有、使用、收益和处分的权利；从抽象属性上说，企业法人对其财产享有完全独立的支配权”。②这一定义显然是在强调法人所有权和其上位民法中所有权概念的一致性，而本文为强调企业所有权与治理结构的内在逻辑联系，将企业所有权使用经济学中的定义即对企业的剩余控制权（residual rights of control）和对企业利润或剩余收益（residual earnings）的索取权。由于进入企业的契约不可能是完备的，未来世界是不确定的，要是所有的企业成员都得到固定的合同收入是不可能的，因此产生了企业剩余索取权问题。企业剩余索取权，指的是企业收入在扣除所有固定的合同支付（如原材料成本、固定工资、利息等）之后的余额（利润）的要求权，由于余额的风险性，剩余所有权的享有者也即企业的风险承担者。又由于进入企业的契约不完备性和未来世界的不确定性，必须有人决定如何解决契约中的漏洞或解散契约，由此产生了企业剩余控制权问题。剩余控制权指的是在契约中没有特别规定的活动的决策权。在治理结构层次上，剩余索取权主要表现为在收益分配优先顺序列上“最后的索取者”，控制权主要表现为“投票权”。 ③

明确了上述概念界定，那么任何一个具有普遍意义的所有权理论都必须回答这一问题：是什么样的因素决定了企业把所有权配置给某一特定种类的利益者？无论这些人是作为出资人的股东还是公司的雇员甚至是公司的债权人。要明了这些因素，则我们有必要再把公司合同集束理论（the nexus of contracts theory）④加以确立——把公司看作是一个由合同集成的网。更确切的说，公司在本质上是一系列合同的共同签署人，这些合同中包括同原材料或服务的卖方签订的供应合同，同向公司提供劳动力服务的个人签订的雇佣合同，同债券持有人、银行及其他资本供应方签订的借贷合同，以及同公司产品的买方签订的销售合同。实际上，企业组织法的一个很重要的功能就是授权建立一个法人——一个单独的法律上的实体——来充当合同签署人的角色。

需要再一次强调的是，对我们定义的企业来说，是不是拥有自有财产并不是一个很重要的因素。强调的目的是为了阐明这样一个法理：企业所有权与财产权并不象有些人认为的那样一定与资本的拥有和投入相联系。因为从广义上说，企业进行的每一笔交易都建立在他与交易对方之间的非此即彼的两种关系上。我们把第一种交易关系称为是“市场合约关系”，即交易的对象不是企业的所有人，只是通过合同与企业有商业往来；而另一种关系，我简单的称之为“所有权关系”，也就是说，交易的对方同时也是企业的所有人。如果企业所有权关系完美无瑕，永远有效，可以完全消除市场合约交易的所有成本，而他自己又不制造任何新的成本，那么所有权成本分析就无必要。但事实上，所有权关系本身也有成本，其中部分成本就是我们就要讨论的公司“治理”成本，它包括企业所有权人集体决策的成本，管理人员的监督成本，以及因集体决策失误或管理监督不力造成判断错误和管理人员权力膨胀而导致的其他成本。还有一类是与剩余索取权相联系的风险承担成本。因此要实现企业利润最大化问题，就是在成本最低的所有权配置状态下，企业交易成本的总和应实现最小化，也就是以下两种成本之和达到最小：（1）企业与非所有人在市场上的交易成本；（2）企业与企业所有人交易的成本。

因此如何使所有权成本最低转化为公司治理层面上的问题就是何种治理模式更有效率。我们前面已经提到所有权的两项核心权能控制权和剩余索取权。为便于分析，把两项权能的固有成本大致化为三种：管理人员的监控成本，集体决策的成本和风险承担的成本。

1.管理人员的监控成本与“股东至上”治理模式
在股权分散的商事公司，所有人通常必须把相当大的管理权委托给企业聘用的管理人员。其中大部分决策权委托给董事会行使，董事会再把最具操作性的决策权委托给企业的高级管理人员，这种委托就导致了我们经常提到的“代理人成本”，为便于讨论，我们在这里把代理人成本划分为两个类别：管理人员的监督成本和因对管理人员监督不力而导致的管理人员机会主义行为的成本。作为企业的所有人要对管理曾进行有效的监督，就必须支付以下这些成本：（1）获取有关企业运营信息的成本；（2）所有人之间为交换意见和做出决策而沟通信息的成本；敦促管理层执行决策的成本。在这里我把这些成本结合起来称作“监督成本”。当企业的所有人对管理层监督不力时，管理人员就会有机会偷懒或从事利己交易。但无论管理人员实施了什么性质的机会主义行为，只要它所造成的损失小于监督和阻止这种行为所要付出的成本，从效率角度出发，所有人就应当睁一只眼闭一只眼。所以，代理人成本就是监督成本与监督不力或有效监督不可能时由管理人员的机会主义行为导致的成本之和。

传统的公司法采取了“股东至上”的治理模式，在立法上的体现就是“股东大会中心主义”，即股东大会享有公司的各种权利，包括公司的经营权利，董事会只享有立法和公司章程规定的有限权力，是股东大会的决议的执行者和股东大会的附庸。⑤伴随着现代公司的高速发展，信息社会的到来，公司社会责任的提出，使得股份分散化问题、信息不对称问题、搭便车问题等日益突出，使股东实际上难以行使对公司的直接控制权，如果一定要的话，那么对人数众多股东来说，要使他们中的每一个人都能获取决策所需要的信息，相关的决策成本就不可避免的会成倍的增加，所以对股东提出的任何其他略高的要求都会招致难以想象的高成本。因此，由于所有人追求最大剩余的偏好，必然要求其首先想到从最易降低的监控成本下手——怠于直接监控，转而依靠荣誉、道德、合同、侵权和刑事的制裁机制。由此传统的“股东大会中心主义”的治理模式出现了失效问题，出现了股东大会“空壳化”问题。公司立法从“股东大会中心主义”向“董事会中心主义”发展。

2.集体决策成本与“股东至上”公司治理模式
当多个人共同分享一个企业的所有权时，所有权人就有可能对企业的政策和规划发生意见分歧，这种分歧大多只是不同人对于如何达到一个共同目的的最有效手段存在不同的看法，当然当某个决策可能对不同所有人产生不同的影响时，更严重的意见分歧就在所难免。当企业所有人的利益不一致时，他们要做出决策就必须采取用某种形式的集体选择机制。目前通行的集体选择机制就是表决，表决权通常是按照每一成员与企业的交易数量（股份额）或者一人一票的方式来配置的。当所有人之间出现利益上的分歧时，这种集体选择机制本身也会制造成本。为了便于分析，我们把这种成本称为“集体决策成本”。从逻辑上讲，集体决策成本与代理人成本的根本区别在于，后者使企业为监督管理人员和因管理人员的机会主义行为而承担的成本，即使是在全体所有人利益都完全一致的情况下，这种成本也是无法避免的， 而前者则时由所有人在利益上存在异质性而产生的额外成本。集体选择机制涉及的成本大体上有两类：一是因决策无效率产生的成本（所谓决策无效率是指决策结果没有使所有人的财富集合或财富的附加值最大化）；二是决策过程本身制造的成本。但长期以来人们主要对代理成本给予关注，而集体决策成本在经济学家和法学家在研究公司治理模式时没有得到应有的重视。为形象说明集体决策成本，举个简单的例子：在一个四层高的合作制公寓里，修理电梯的决定给住在一层的人带来的益处就远不及给住在四层的人带来的好处多。所以公寓的住户因其所住的楼层不同，对于要不要给修理人员付加班工资以加快电梯的修理速度这一议题就会有不同意见。如果住在下面两层不经常使用电梯的住户的人数超过了三层和四层经常使用电梯的住户人数，表决结果很可能就是反对支付加班工资，尽管电梯提前修复而给住在上层的住户带来的好处——包括金钱的和非金钱的收益——远远超过了加班费的价值。另者，这种控制权也可能落到一些没有代表性的少数派手中，他们因而可能有意无意的利用这种控制权、以牺牲多数人的利益为代价来取得一个没有效率但对他们自己有利的决定。例如这座合作制公寓大楼的管理权很可能就掌握在那些退休住户手中，尽管他们在数量上是少数派，但他们有更多的时间参加会议，于是那些直接授益于退休住户的维修项目，如修理电梯，就有可能挤占那些于他们关系不大的项目，如修复儿童乐园，而获得优先发展，即便相反的发展顺序对大楼住户整体来说更有利。无论是多数派侵占了少数派的利益从而造成无效率的结果，还是相反，少数派侵占了多数派的利益，只要做出决定的人认为自己的利益闭他人的利益更重要，他们所做出的决定就很自然的称为高成本的决定。

于是所有人用把决策权委托给委员会来控制和减少这种决策过程的成本，消除不必要的循环，所有人现在考虑的只是因授权本身导致的效率问题。因此回应监控成本分析，集体决策成本也要求公司立法上确立“董事会中心”主义。所谓“董事会中心主义”，是由1937年德国《股份法》率先进行的对公司权力分配的变革开始的，各国公司立法大大削减股东大会的权力，同时加强董事会的权力，强调董事会经营的独立性，使公司的实际权力中心移至董事会。⑥但是，“董事会中心主义”仍然建立在以公司股东利益最大化目标的基础上。公司的监督机制同样是一种控制权，股东可以通过控制监督以及监督程序实现剩余索取权与控制权的对应。由于公司目标没有变，公司内部权力架构中股东对公司的直接支配变成了最终监控，因此，目前各国公司法的架构仍然是资本逻辑的，内在原因是这种“股东至上”的治理结构经过内在逻辑发展形成了所有权成本的最小化。

3．“利益相关者”的“共同参与”公司治理模式与所有权成本最小化的背离
由于现代社会劳资冲突、工业污染等一系列问题一直引发着社会及立法者的思考：公司是否不仅仅应寻求公司股东之最大利益，且于具体决策时，也应对于其消费者、债权人、员工乃至公司所在地附近一般社区利益加以考虑，以善尽其社会责任？⑦按照这一思考，企业所有利益相关者，包括企业的雇员、顾客、原料供应上、当地社区成员以及环保组织等都应该在企业的董事会中拥有发言权。这种“利益相关者”理论最早由美国学者Scott Buchanan所提出，主张为保护公共利益，各州应规定规范企业民主性之法律。董事会不仅应有股东选出，尚应由员工及社会大众选出，以达成企业组织之民主化。⑧当然从理论上讲他们都可以参与集体决策，因为任何人的权利都不会被无端剥夺，但是，由于这些决策参与者之间可能在利益上存在根本的冲突，把所有权配置给他们中的每个人都可能会极大的增加集体决策的成本。人人当家作主人在所有权关系中是做不到的。单纯对于公司利益关联较大的员工来讲，参与决策产生的收益也往往不足以弥补集体决策过程导致的成本。

4.风险承担成本与公司治理模式
所有权的第二种权能——剩余收益索取权——同样也涉及很多成本问题，其中最显而易见的就是与企业经营的重大风险相关的风险承担成本。因为这些风险通常都直接反映在企业的剩余收益中。相对于其他所有人来说，股东可能更适于承担这种风险，他们可以通过有效的分散投资来分散风险，把所有权配置给股东就会在很大程度上节约企业整体的风险承担成本。然而赞成公司应付社会责任者认为承担企业风险成本最多的是公司雇员，因为一旦企业不景气，企业可以随时解聘雇员，而雇员由于年龄、婚姻家庭、岗位专业技能狭窄、居住社区等因素，使其难以再转嫁风险——重新获取与原工作相当或更好的工作。与该论断相对应，“经济民主”、“雇员参与”、“劳工管理”等理论倍受青睐，并且认为雇员通过民主程序参与企业管理不只可以提高企业决策的质量，而且这种参与本身也有价值：参与管理本身是一种可消费的产品；它提供了一种具有某种价值的控制的快感；它激励并且引导了企业以外的政治参与。但无论如何也应正视雇员参与管理可能产生的好处实际上只被雇员个人占有，并且参与从来都不是免费的，他不可避免的招致了集体决策中可能出现的所有权成本问题，而且在现实中，这种成本在数量上相当可观。

5.我国公司治理结构的所有权成本问题
改革开放以后，我国的所有制结构、市场状况、政府职能等方面取得了举世瞩目的成就，随着社会主义市场经济体制建设的发展，公司治理的外部和内部经济结构逐渐改善。但是，“社会主义市场经济体制尚不完善，阻碍生产力发展的体制性因素仍然突出”。⑨公司治理结构还不能适应所有权成本最小化要求，主要体现在：（1）所有权问题本身尚未理顺和规范化，所有者缺位问题突出；（2）公司外部结构尚未健全，公司内部结构封闭，公司内部结构较少受到公司外部结构制约；（3）政府和企业关系尚未完全理顺和规范化，企业治理的动力受损，缺乏活力，竞争力差；（4）现阶段公司治理结构中“内部人控制”是一个较为严重的问题：传统的企业经营管理模式，再企业改制后得以延续，并且由于内外部监督的不到位，董事与经理等公司高级职员兼任现象普遍，公司机构之间不能有效制衡，产生公司治理结构失效问题——股东大会形同虚设、监事会称为“橡皮图章”、董事长独断专行、董事会“空壳化”、“内部人控制”等。因此我国公司治理的所有权成本高昂。解决所有权成本过高问题就要重构和理顺我国公司治理结构，主要涉及以下方面：（1）明确公司所有权，删除我国公司法第四条第三款“公司中的国有资产所有权属于国家”之规定，使所有权成本成为真正的经济问题；（2）建立于我国转轨经济体制改革相适应的公司治理模式，公司立法应只涉及构成企业合约的一般性内容；（3）公司立法应当以“股东至上”为主要目标，但在现阶段，应允许治理结构与所有权成本有所背离，兼顾“相关利益者”的利益，在经营体制上采用“董事会中心主义”和“共同参与”治理结构，将公司的控制权分散在不同的利益主体；在条件成熟时，如下一次修订公司法，就应使公司治理符合所有权成本最小化的要求，采用“董事会中心主义”治理模式，相关者利益用其它法律如劳动法、环保法、消费者法等加以调整，否则，对谁是企业‘真正所有者’的提问会陷入误区；（4）在公司治理结构的立法安排上，将公司的剩余索取权与控制权相对应，控制权与控制能力相对应，控制权与相应的责任相对应，实现激励与约束机制的平衡，实现所有权成本最小化。

由于公司法结构与市场经济结构不匹配，公司治理与所有权成本最小化背离严重，我国公司治理失效问题较为突出。我国公司立法对于公司内部关系的规定应当审慎和灵活，应当具有针对性和可塑性。一方面，立法在选择和构建我国的公司治理结构时，既要适度超前，以起到引导规范作用，又必须考虑到我国市场经济结构的不完善和立法体系混乱的情况，不能脱离实际。由于我国企业所有权的实际状况，所有权成本居高不下，就使得对公司治理的设计有更大的自由度，立法的弹性将不可避免，立法所提供的选择模式应当多样化。



参考文献

①柴振国等著：《企业法人财产权的反思与重构》，法律出版社2001年版，第272页；
②柴振国等著：《企业法人财产权的反思与重构》，法律出版社2001年版，第55页；
③张维迎：《所有制、治理结构与委托—代理关系》，载于梁能主编：《公司治理结构；中国的实践与美国的经验》，第17—19页；
④[美] Robert.w.Hamilton，The law of Corporations，法律出版社1999年版，第6页；
⑤王红一：《公司法功能与结构法社会学分析》，北京大学出版社2002年版，第252—253页；
⑥徐燕：《公司法原理》，法律出版社1997年版，第232页；
⑦刘连煜：《公司治理与社会责任》，中国政法大学出版社2001年版，第2页；
⑧王志诚：《论公司员工参与经营机关之法理基础》，载于《商事法论集》第3卷，法律出版社1999年版，第161页；
全国人民代表大会常务委员会


中华人民共和国主席令（三届第9号）

新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例已由中华人民共和国第三届全国人民代表大会常务委员会于1966年3月29日第二十九次会议批准，现予公布。

中华人民共和国主席 刘少奇
1966年3月29日


全国人民代表大会常务委员会关于批准新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例的决议

（1966年3月29日通过）

第三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议决议：批准新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州第四届人民代表大会第一次会议制定的新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例。


新疆维吾尔自治区克孜勒苏柯尔克孜自治州各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例

　　（1966年3月29日第三届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议批准）

　　目录
　　第一章 总则
　　第二章 自治州各级人民代表大会
　　第三章 自治州各级人民委员会
　　第四章 附则
　　第一章 总则
　　第一条 克孜勒苏柯尔克孜自治州（以下简称自治州）各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例，根据中华人民共和国宪法第二章第五节和新疆维吾尔自治区各级人民代表大会和各级人民委员会组织条例制定。
　　第二条 自治州设立下列各级人民代表大会和各级人民委员会：
　　（一）自治州人民代表大会和人民委员会；
　　（二）县人民代表大会和人民委员会；
　　（三）乡、镇人民代表大会和人民委员会（人民公社社员代表大会和管理委员会）。
　　第三条 自治州人民代表大会和人民委员会是自治州的自治机关。自治州各级人民代表大会和各级人民委员会都是地方国家机关。
　　第四条 自治州各级人民代表大会和各级人民委员会，一律实行民主集中制。
　　第五条 自治州各级人民代表大会和各级人民委员会中，各有关民族都应当有适当名额的代表和人员。
　　第六条 自治州贯彻执行民族政策。自治州内各民族一律平等。各民族人民必须团结互助，互相尊重语言文字、风俗习惯。
　　第七条 自治州内各民族人民，在中国共产党和上级国家机关的领导下，高举毛泽东思想红旗，高举社会主义建设总路线、大跃进、人民公社三面红旗，加强各民族人民的团结，加强对各民族人民的阶级教育、爱国主义教育和社会主义教育，巩固祖国统一，巩固人民民主专政，巩固人民公社集体经济，把社会主义革命进行到底，发展社会主义的经济文化建设，巩固国防，维护祖国安全。
　　第二章 自治州各级人民代表大会
　　第八条 自治州各级人民代表大会都是地方国家权力机关。
　　第九条 自治州、县人民代表大会代表由下一级人民代表大会选举；乡、镇人民代表大会代表由选民直接选举。
　　自治州各级人民代表大会代表名额和代表产生办法依照选举法规定。
　　第十条 自治州、县、乡、镇人民代表大会每届任期两年。
　　第十一条 自治州人民代表大会在自治州内行使下列职权：
　　（一）保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）根据宪法规定的权限，依照自治州政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请新疆维吾尔自治区人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准；
　　（三）在职权范围内通过和发布决议；
　　（四）保障各民族的平等权利，保证民族政策的贯彻执行，加强各民族之间和民族内部人民的亲密团结和合作；
　　（五）规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作；
　　（六）依照法律规定的财政权限，审查和批准预算和决算；
　　（七）依照国家的军事制度，决定组织自治州的公安部队；
　　（八）选举自治州人民委员会的组成人员；
　　（九）选举自治州中级人民法院院长；
　　（十）选举新疆维吾尔自治区人民代表大会代表；
　　（十一）听取和审查自治州人民委员会和自治州中级人民法院的工作报告；
　　（十二）改变或者撤销自治州人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十三）改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十四）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利。
　　第十二条 县人民代表大会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）在职权范围内通过和发布决议；
　　（三）保障各民族的平等权利；
　　（四）规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作；
　　（五）审查和批准预算和决算；
　　（六）选举县人民委员会的组成人员；
　　（七）选举县人民法院院长；
　　（八）选举自治州人民代表大会代表；
　　（九）听取和审查县人民委员会和人民法院的工作报告；
　　（十）改变或者撤销县人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十一）改变或者撤销乡、镇人民代表大会的不适当的决议和乡、镇人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十二）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利。
　　第十三条 乡、镇人民代表大会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行；
　　（二）在职权范围内通过和发布决议；
　　（三）保障各民族的平等权利；
　　（四）批准农业、畜牧业、手工业和其他经济工作的计划；
　　（五）规划公共事业；
　　（六）决定文化、教育、卫生、优抚和救济工作的实施计划；
　　（七）审查财政收支；
　　（八）选举本级人民委员会的组成人员；
　　（九）选举县人民代表大会代表；
　　（十）听取和审查本级人民委员会的工作报告；
　　（十一）改变或者撤销本级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（十二）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利。
　　第十四条 自治州各级人民代表大会有权罢免本级人民委员会的组成人员和由它选出的人民法院院长。
　　第十五条 自治州各级人民代表大会会议由本级人民委员会召集。
　　第十六条 自治州、县人民代表大会会议每年举行两次；乡、镇人民代表大会会议每三个月或者四个月举行一次。
　　自治州各级人民委员会如果认为必要或者有五分之一的代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。
　　第十七条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。
　　自治州、县人民代表大会会议设秘书长一人，副秘书长若干人。秘书长的人选由主席团提名，由人民代表大会会议通过；副秘书长的人选由主席团决定。
　　第十八条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会和其他需要设立的委员会，在主席团领导下进行工作。
　　第十九条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，代表和主席团，本级人民委员会，都可以提出议案。
　　向自治州各级人民代表大会会议提出的议案，由主席团提请人民代表大会会议讨论，或者交付议案审查委员会审查后提请人民代表大会会议讨论。
　　第二十条 自治州各级人民代表大会的决议，以全体代表的过半数通过。
　　第二十一条 自治州各级人民委员会组成人员和人民法院院长的人选，由本级人民代表大会代表联合提名或者单独提名。
　　自治州、县人民代表大会选举本级人民委员会组成人员和人民法院院长，采用无记名投票方式；乡、镇人民代表大会选举本级人民委员会组成人员，可以采用举手方式。
　　第二十二条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，使用柯尔克孜、维吾尔、汉语言文字，并且为其他民族代表准备必要的翻译。
　　第二十三条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，本级人民委员会所属各工作部门负责人员和人民法院院长、人民检察院检察长以及主席团同意的其他人员可以列席。
　　第二十四条 自治州各级人民代表大会举行会议的时候，代表向本级人民委员会或者本级人民委员会所属各工作部门提出的质问，经过主席团提交受质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。
　　第二十五条 自治州各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议的期间，非经主席团同意不受逮捕或者审判，如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。
　　第二十六条 自治州各级人民代表大会代表在出席人民代表大会会议的期间，国家根据需要给以往返的旅费和必要的物质上的便利。
　　第二十七条 自治州各级人民代表大会代表应当和原选举单位或者选民保持密切联系，宣传法律、法令和政策，协助本级人民委员会推行工作，并且向人民代表大会和人民委员会反映群众的意见和要求。
　　自治州、县人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。
　　乡、镇人民代表大会代表分工联系选民，有代表三人以上的居民地区或者生产单位可以组织代表小组，协助本级人民委员会推行工作。
　　第二十八条 自治州、县人民代表大会代表受原选举单位的监督；乡、镇人民代表大会代表受选民的监督。
　　自治州各级人民代表大会代表的选举单位和选民有权随时撤换自己选出的代表。代表的撤换必须由原选举单位以全体代表的过半数通过，或者由原选区选民大会以出席选民的过半数通过。
　　第二十九条 自治州各级人民代表大会代表因故不能担任代表职务的时候，由原选举单位或者由原选区选民补选。
　　第三章 自治州各级人民委员会
　　第三十条 自治州各级人民委员会，即自治州各级人民政府，是自治州各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。
　　第三十一条 自治州各级人民委员会都对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。
　　自治州各级人民委员会都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。
　　第三十二条 自治州各级人民委员会分别由本级人民代表大会选举州长、县长、乡长、镇长各一人，副州长、副县长、副乡长、副镇长各若干人和委员各若干人组成。
　自治州各级人民委员会组成人员的名额：
　　（一）自治州二十一人至三十一人；
　　（二）县九人至二十一人，人口和乡、镇较多的县至多不超过三十一人；
　　（三）乡、镇五人至十五人，人口较多的乡、镇至多不超过二十五人。
　　第三十三条 自治州、县、乡、镇的人民委员会每届任期两年。
　　自治州各级人民委员会的组成人员因故不能担任职务的时候，由本级人民代表大会补选。
　　第三十四条 自治州人民委员会在自治州内行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令、上级国家行政机关的决议和命令和自治州人民代表大会的决议，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况；
　　（二）主持自治州人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集自治州人民代表大会会议，向自治州人民代表大会提出议案；
　　（四）领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作；
　　（五）停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行；
　　（六）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（七）依照法律的规定办理有关行政区划事项；
　　（八）依照法律的规定任免国家机关工作人员；
　　（九）执行经济计划；
　　（十）依照法律规定的权限管理财政，执行预算；
　　（十一）管理自治州所属地方国营工矿企业和商业，管理市场，领导资本主义工商业的社会主义改造；
　　（十二）领导农业、畜牧业、林业、手工业的生产；
　　（十三）领导牧区的建设工作；
　　（十四）管理水利事业；
　　（十五）管理与发展交通和公共事业；
　　（十六）管理税收工作；
　　（十七）管理与发展文化、教育和卫生工作；
　　（十八）管理优抚、救济和社会福利工作；
　　（十九）依照国家的军事制度，管理公安部队；
　　（二十）管理兵役工作和民兵工作；
　　（二十一）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（二十二）保障各民族的平等权利；
　　（二十三）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
　　第三十五条 县人民委员会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令、上级国家行政机关的决议和命令和本级人民代表大会的决议，规定行政措施，发布决议和命令，并且审查这些决议和命令的实施情况；
　　（二）主持县人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集县人民代表大会会议，向县人民代表大会提出议案；
　　（四）领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作；
　　（五）停止乡、镇人民代表大会的不适当的决议的执行；
　　（六）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示以及乡、镇人民委员会的不适当的决议和命令；
　　（七）依照法律的规定任免国家机关工作人员；
　　（八）执行经济计划；
　　（九）执行预算；
　　（十）管理地方国营工矿企业和商业，管理市场，领导资本主义工商业的社会主义改造；
　　（十一）领导农业、畜牧业、林业、手工业的生产；
　　（十二）领导牧区的建设工作；
　　（十三）管理水利工作；
　　（十四）管理交通和公共事业；
　　（十五）管理税收工作；
　　（十六）管理文化、教育和卫生工作；
　　（十七）管理优抚、救济和社会福利工作；
　　（十八）管理兵役工作和民兵工作；
　　（十九）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（二十）保障各民族的平等权利；
　　（二十一）办理上级国家行政机关交办的其他事项。
　　第三十六条 乡、镇人民委员会在本行政区域内行使下列职权：
　　（一）根据法律、法令、上级国家行政机关的决议和命令和本级人民代表大会的决议，发布决议和命令；
　　（二）主持本级人民代表大会代表的选举；
　　（三）召集本级人民代表大会会议，向本级人民代表大会提出议案；
　　（四）管理财政；
　　（五）领导农业、畜牧业、林业、手工业的生产和其他经济工作；
　　（六）管理公共事业；
　　（七）管理文化、教育、卫生、优抚和救济工作；
　　（八）管理兵役工作和民兵工作；
　　（九）保护公共财产，维护公共秩序，保障公民权利；
　　（十）保障各民族的平等权利；
　　（十一）办理上级人民委员会交办的其他事项。
　　第三十七条 自治州、县人民委员会会议每月举行一次，乡、镇人民委员会会议每半月举行一次，在必要的时候都可以临时举行。
　　自治州各级人民委员会举行会议的时候，可以邀请有关人员列席。
　　自治州、县人民委员会举行会议的时候，本级人民法院院长、人民检察院检察长可以列席。
　　第三十八条 州长、县长、乡长、镇长分别主持各级人民委员会会议和人民委员会的工作。
　　副州长、副县长、副乡长、副镇长分别协助州长、县长、乡长、镇长工作。
　　州长、县长、乡长、镇长为处理日常工作，可以召开行政会议。
　　第三十九条 自治州人民委员会按照需要可以设立民政、公安、计划、统计、财政、粮食、工商、农牧、劳动、文教卫生、体育运动等科、处、局、委员会，并且设立办公室。
　　第四十条 县人民委员会按照需要可以设立民政、公安、计划、统计、财政、粮食、税务、工商、农牧、水利、文教卫生等科或者局，并且设立办公室。
　　第四十一条 乡、镇人民委员会按照需要可以设立工作委员会，吸收本级人民代表大会代表和其他适当的人员参加，协助管理各方面的工作。
　　第四十二条 自治州人民委员会的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由自治州人民委员会报请新疆维吾尔自治区人民委员会批准。
　　县、乡、镇人民委员会的工作部门的设立、增加、减少或者合并，由人民委员会报请上一级人民委员会批准。
　　第四十三条 自治州、县人民委员会各科、室、处、局、委员会分别设科长、室主任、处长、局长、委员会主任，设副职一至二人。
　　第四十四条 自治州人民委员会的各工作部门受人民委员会的统一领导，并且受上级人民委员会主管部门的领导。
　　县人民委员会的各工作部门受人民委员会的统一领导，并且受上级人民委员会主管部门的领导。
　　第四十五条 自治州人民委员会的各工作部门在本部门的业务范围内，根据法律和法令，人民委员会的决议和命令，上级国家行政机关主管部门的命令和指示，可以向下级人民委员会主管部门发布命令和指示。
　　第四十六条 自治州、县人民委员会应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、国营企业和公私合营企业进行工作，并且监督它们遵守和执行法律、法令和政策，但是无权干涉它们的业务。
　　第四十七条 自治州各级人民委员会和各工作部门在执行职务的时候，使用柯尔克孜、维吾尔、汉语言文字。
　　第四章 附则
　　第四十八条 本条例经自治州人民代表大会通过，报请新疆维吾尔自治区人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后施行。