河北省衡水市人民政府


衡水市人民政府关于印发《衡水市人民政府培植劳务输出典型示范户暂行办法》的通知

衡政〔2004〕155号

各县市区人民政府，开发区管委会，市直有关部门：

　　《衡水市人民政府培植劳务输出典型示范户暂行办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。

二OO四年十月二十二日

衡水市人民政府

培植劳务输出典型示范户暂行办法

　　为充分调动农村剩余劳动力外出务工的积极性，推动全市劳务输出工作更深入、更扎实的开展，市政府决定在全市四个扶贫开发工作重点县（以下简称四县）培植一批典型示范户，并出台一些扶持政策，通过行政推动、政策驱动、典型带动实现主体主动。为此，特制定本办法。

　　一、组织干部回村动员，认真做好宣传发动工作

　　(一)四县县政府各自要统一组织全县所有县直和乡镇机关干部回村做亲属朋友的宣传动员、资源调查工作，在全县各村开展一次普及性的宣传发动，每村必到，每人必下，不留死角。主要内容有三项：一是宣传市委、市政府的决策部署和有关政策、知识。二是传递劳务信息，落实劳务合同。回村干部要将市、县劳动部门筛选的用工信息和劳务合同送到农民手中，每名机关干部至少动员一人外出务工，并填制劳务输出动员情况培训表（附表１）。三是做好所在村劳务输出情况调查，包括劳动力资源情况、求职意向、收入预期等。动员情况和调查结果在十一月底前报所在村村委会，由村委会逐级上报至县劳务输出办公室，并汇入当地劳动力资源库。

　　(二)在广泛动员的基础上，由四县劳务输出办公室根据动员情况和劳动力就业状况，在二三产业不够发达、剩余劳力相对较多的５个乡镇筛选２５个村，每村再筛选１０户作为全县劳务输出典型示范户重点培养。典型示范户的基本条件：一是农户中有剩余劳动力且愿意外出务工。二是欲外出务工人员身体健康，有一定文化素质或具备一定专业技能，遵纪守法。三是热心劳务输出，愿意承担典型示范户的示范宣传工作。

　　二、建立担保制度，解除后顾之忧

　　(三)实行连环担保责任制。凡列为典型示范户外出务工的农民，要由对其动员的机关干部（以下简称包户干部）为其提供工资兑现担保，在此基础上，再由县财政对包户干部提供经济担保。市财政对农民工集中、财政压力较大的县予以一定扶持。外出务工人员要与包户干部签订工资担保责任书，要与用工单位签订劳动合同，还要与县就业服务局签订劳动责任保证书。包户干部与县财政也要签订担保责任书。

　　(四)严格界定经济责任和担保范围。主要是“三保三不保”，即属各级劳动部门公益性职介机构组织输出的予以担保，其它职介组织输出的不予担保；属工资性收入予以担保，人身伤害、工伤赔偿等非工资性费用不予担保，发生此类情况由各县就业服务局帮助本人按有关法律规章解决；对非由务工人员个人原因造成的工资拖欠予以担保，不能胜任岗位要求、达不到劳动定额、违法违规违纪等由务工人员个人原因造成领不到工资的不予担保。担保期限一般掌握在６个月以内。外出务工人员与包户干部、包户干部与县财政的担保管理办法由各县制定。

　　(五)实行民工工资拖欠先追后保。当典型示范户的外出民工发生工资拖欠时，由县就业服务局牵头，县直有关部门配合到用工单位了解情况、追讨欠款，维护外出民工的合法权益，在追讨无望的情况下再兑现担保。　　

　　(六)严密担保审批程序。凡列为典型示范户的外出民工，当发生工资拖欠时，要凭劳动合同、工资帐单等有效证件向包户干部反映情况，包户干部写出书面报告报县就业服务局，由县就业服务局进行情况核实。情况属实的，由县就业服务局提出理赔意见报县财政部门审批。财政部门在审核无误的情况下从民工工资风险担保基金中支付担保资金。

　　(七)建立民工工资风险担保基金。四县县政府要建立民工工资风险担保基金，每县暂定４０万元。担保基金专门用于解决民工工资拖欠，不准挪作它用。市财政首先给四县各补贴担保基金１０万元。

　　(八)做好用工单位筛选和输后服务工作。由县劳动部门公益性职介机构根据用工信息对用工单位进行考察、筛选，确定一批规模大、发展快、收益高、用工规范的单位。务工人员输出要坚持相对集中，一次输出人员较多的可选派带队干部，少的可聘请一名联络员，负责与输出机构的联络工作。县就业服务局要建立回访制度，及时了解情况，妥善处理问题，提高外出务工人员的稳定性。

　　三、搞好人员培训，提高技能素质

　　(九)对典型示范户的输出人员要全部进行培训，先培训后输出，培训不合格不输出。县劳务输出办公室负责联系职业学校或培训机构，也可到用工单位培训，优先到阳光工程基地培训。对典型示范户输出人员的培训免收培训费，其费用由县财政补贴。在阳光工程基地培训的，先行使用阳光工程培训经费，不足部分再由县财政补足。

　　(十)各县市区就业服务局要按照市劳务输出工作领导小组《关于打造衡水劳务品牌的实施方案》的要求，把典型示范户的输出人员作为品牌劳务加强管理，并做好舆论宣传，提高衡水劳务的知名度。

　　四、实行零收费制，切实减轻民工负担

　　(十一)免收有关劳务输出的行政事业性收费，包括暂住证工本费、流动人口计划生育证明工本费等。免收公益性职业介绍服务费，包括求职登记费、中介服务费、职业素质测评费、出国政审手续费、输出人员跟踪服务费等。组织典型示范户农民外出务工所需费用由县财政解决。对输入地要求交纳的费用，县就业服务局要做好工作争取少交或免交，确需交纳的要在签订劳动合同时告知务工人员。

　　(十二)各级财政部门要将典型培植经费列入财政开支。扶贫开发劳务输出培训资金要优先用于贫困村典型示范户的培植。

　　五、提供贷款扶持，发展家庭经济

　　(十三)对劳务输出和典型示范户家庭发展生产经营实行贷款扶持。外出务工人员属农村户籍的，国内务工可以在农村信用社优先获得２０００--５０００元的小额贷款扶持，国外务工可以获得１５０００元以下的农户联保贷款或３００００元以下的抵、质抵押货款扶持，具体办法按照衡水市农村信用合作社联合社《关于农村劳动力输出贷款实施细则》执行。属城镇下岗失业人员，可以在城市信用社获得５０００--２００００元的小额贷款扶持，具体办法按照中国人民银行衡水分行等四部门联合下发的《关于下岗失业人员小额贷款担保办法》执行。典型示范户家庭发展生产经营可以按照小额农户信用贷款和联户担保贷款管理办法优先予以解决。

　　六、加强领导，强化管理，提高典型示范效果　

　　(十四)县、乡政府和村委会要切实负起领导责任，要为典型示范户统一造册，建立家庭经济档案，随时掌握外出民工的工作和生活情况，帮助解决各种困难，支持民工在外务工创业。各级劳务输出办公室和舆论宣传部门要及时总结、宣传典型示范户在经济发展、改善生活、增加收入、提高素质等方面带来的新变化，充分发挥辐射和带动作用。

　　(十五)四县县政府要做好典型示范工作的总结，汲取经验、改正不足，确保示范工作顺利开展。要适时召开总结表彰会议，对典型示范工作抓得好的单位要予以表彰和奖励。

　　其它县市区可以参照本暂行办法执行。


论我国民事抗诉权的立法缺陷与对策

王小芳 涂斌华


内容摘要：我国现行法律法规对于民事抗诉权的规定过于原则，也缺乏实践中的可操作性，存在着许多重大缺陷。笔者在对立法缺陷一一进行剖析后，提出了自己关于完善我国民事抗诉权的思考与对策，希望对我国的现代化法治建设能有所裨益。

关键词： 民事抗诉权 抗诉事由


一、我国现行法律关于民事抗诉权的立法规定

依据通说，民事抗诉权是人民检察院依法对人民法院存有错误的生效民事判决、裁定按照法定程序提出抗诉引起再审的法律监督权。
长期以来，作为国家法律监督机关的人民检察院主要或者说是只对刑事案件进行抗诉，对民事案件的抗诉权，只能十分有限行使。我国法律对民事抗诉权的规定散见于《检察院组织法》、《民事诉讼法》及相关关司法解释之中。
1982年的《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》第12条，虽然规定：“人民检察院有权对人民法院的民事审判活动实行法律监督。”但是，对人民检察院对民事案件的抗诉权，却没有作任何规定。
1990年9月3日，最高人民法院、最高人民检察院在《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》中规定：在试点过程中，人民检察院可以“对人民法院已经发生法律效力的行政案件的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，按照审判监督程序提出抗诉”。根据该规定，人民检察院的抗诉只限于对违法的生效的行政案件的判决、裁定提出抗诉，对民事、经济判决、裁定不在抗诉之列。
1991年的《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民诉法》）才明确规定了人民检察院对民事案件抗诉权。除此之外，最高人民法院对抗诉作过一些司法解释，主要有最高法院《人民检察院民事行政抗诉案件办案细则》等。
我国上述法律虽然对民事抗诉权作出了规定，但是由于这些规定过于原则，且法律的适用环境发生变化后，仍未对其进行修改，体现不出清晰的立法思路和理念基础，也缺乏实践中的可操作性，存在着许多重大缺陷。

二、我国民事抗诉权的立法缺陷

我国民事抗诉制度的设计，主要是在学习和引进前苏联民事诉讼模式的基础上建立起来的，其特点就是国家对诉讼进行全面的干预和监督，以追求司法的公正性。这一制度设计与计划经济体制下的司法运作方式基本相切合。因为在计划经济体制下普遍存在“重刑轻民”的观念，检察机关极少涉足民事案件的监督和抗诉。从近几年来民事抗诉案件的总体情况来看，虽对实现司法公正发挥了一定的积极作用，但其制度本身内生性缺陷及其运作上的失范。在司法实践中，民事抗诉权的行使已越来越背离了民事诉讼的基本原理。其主要问题归纳如下：
（一）民事抗诉权不完整，对未生效的判决、裁定无权抗诉。
对于未生效的判决、裁定能否抗诉，《中华人民共和国刑事诉讼法》（简称《刑诉法》）与《民诉法》作了不同的规定。 《刑诉法》第181条规定，人民检察院对刑事案件一审的判决、裁定，认为确有错误的有权提出抗诉。这就赋予检察院对法院的错误的刑事判决、裁定不管是否生效都可以抗诉的权利。而《民诉法》却规定检察院只能“对各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定”有条件的抗诉。据此，最高人民法院在司法解释中再次强调“根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院只能对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定按照审判监督程序提出抗诉。人民法院对其抗诉亦应当按照审判监督程序再审。这种监督是案件终结后的‘事后监督’。” 凡是没有生效的判决、裁定，检察机关无权抗诉。这就使检察院的抗诉权，不是完整的抗诉权，只是产生于审判监督程序的“事后”抗诉权。《民诉法》第185 条确认的检察院民事检察监督的事后监督模式，排除了检察院在民事检察监督方面事前行之有效的其他监督方式和手段。实际上，这是将宪法赋予检察院的完整法律监督权在民事检察方面予以割裂，只是部分地授予检察院。
（二）抗诉事由法律规定的模糊，导致抗诉运作上的较大分歧。
民事诉讼法并没有规定检察机关只能在国家或公共利益范围内提起抗诉，也没有规定检察机关抗诉的具体事由，但规定了它有两项权力：一是检察机关认为法院裁判确有错误就可以抗诉；二是检察机关只要提起抗诉，法院就应当进入再审。例如检察院以发现新的证据为由提起抗诉的问题。而检察院提起抗诉的新证据大部分是由一方当事人提供。此种在一审、二审中不出示新证据，在再审程序中搞突然袭击的做法随着审判方式改革的进一步深化，已日益暴露出其弊端。第一，根据民诉法规定的二审终审原则，任何案件证据都要经过二次质证，并最终得以认证。如检察院为一方当事人之利益以一、二审中都未出示的新证据为由提出抗诉，那么该案裁判后，此证据则只经过一次质证就予以认定了，显然剥夺了另一方当事人对此证据两审质证的权利，不符合证据规则，这对另一方当事人来说显然不公平。第二，检察院以新证据为由提出抗诉从而引发再审程序并最终定案容易导致有些当事人在一、二审中恶意隐瞒证据，在判决生效后拿出“杀手锏”向检察院申诉，通过再审从而达到最后的诉讼胜利，这是不道德、不公正的，是利用了国家赋予检察机关的法律监督职权达到侵害另一方当事人诉讼权利的目的。因此检察机关以新证据为由提起抗诉是不妥的。
（三）抗诉权行使的要件不明确，缺乏对滥用抗诉权的有效防止。
在司法实践中，有的当事人将此视为一种对抗生效裁判的有效途径，造成了少数当事人的投机心理。只要不服终审裁判，就去设法要求抗诉，同时也给抗诉权“寻租”提供了隐性市场。由于抗诉再审不需当事人交纳诉讼费用，也不受终审裁判审级的限制，于是少数当事人不上诉，等待判决生效以后直接要求检察机关进行抗诉，必然引起司法资源的极大消耗，极不符合诉讼效益原则。笔者认为这种舍弃上诉寻求抗诉的做法仍然是不妥的。因为如果当事人都放弃上诉程序而去追求抗诉，那民诉法设置的上诉程序将形同虚设，法律规定的上诉功能将不能得到有效的发挥。同时还会发生当事人利用这种方式规避上诉可能发生的负担诉讼费风险的情形，将部分诉讼成本转移给国家。
（四）抗诉权的行使无法定时限的要求，使生效的裁判始终处于不稳定的状态。民事诉讼法虽然规定当事人申请再审的时效为二年，但对检察机关提起抗诉只规定是事后监督，却没有期限上的约束。从而曲线突破法律的时效规定，直接违背了立法者追求民事秩序稳定的立法原意。
（五）检察机关出庭支持抗诉的程序模糊，检察机关抗诉的单方倾向性，有悖于民事诉讼的平等原则。检察机关行使民事抗诉权，其出发点在于以国家利益代表者的身份，维护国家利益而监督法院的审判活动，检察机关一般因一方当事人的申诉提起抗诉从而启动再审程序，检察机关派员出庭，客观上就是支持一方当事人进行诉讼，另一方当事人自然与检察机关产生对立情绪，庭审气氛常常出现不协调的情形。有的当事人直接与检察机关派出的检察官进行陈述和辩论，甚至经常发生言辞冲突，有损国家司法机关的形象和威信。检察员出庭支持抗诉，除了宣读抗诉书之外，还应当从事哪些诉讼行为？检察人员出庭究竟如何安排法庭的座位？法律和司法解释均没有作出具有操作性的规定。这不仅打破了民事诉讼的均衡格局，而且影响了法官独立行使审判权，混淆了审判权和检察权的明确界限。
（六）抗诉权的行使方式与条件缺乏相应的规范。在民事诉讼中，当事人可以自由处分的“私权利”，国家权力理应避免强行介入。但目前的民事抗诉案件中，绝大多数是检察机关出于接受一方当事人的申诉，为其民事私权而启动再审程序。在司法实践中，有的当事人不服一审判决提出上诉，后又申请撤诉，二审裁定准予其撤回上诉，双方按原判决执行。但检察机关却以原审判决认定事实不清，归责不当为由提起抗诉；有些民事抗诉案件进入再审程序以后，当事人双方自行达成和解协议，或申诉一方当事人放弃申诉请求。法院商请抗诉机关撤回抗诉，但其仍然坚持提起抗诉，从而迫使当事人继续参与到已经启动的再审程序中。
（七）民事抗诉权的审级规定存在重大缺陷，导致理解于运用上的冲突与混乱。民事诉讼法第１８４条规定，抗诉案件可以由原审人民法院审理，也可以由上级人民法院提审。至于抗诉案件的审理权限如何进行分配，法律和司法解释均未给出十分明确的规定。审判机关与检察机关对此存在认识上的不同，法院认为，我国民诉法只规定，对检察机关按审判监督程序提出抗诉的案件，人民法院应当再审，并未规定应由原终审法院的上级法院再审。相反，民诉法第１８４条规定原则上由原作出发生法律效力的判决、裁定的人民法院裁判，而上级法院提审只是一种例外。检察院系统则主张向同级法院抗诉并由同级法院审理。其理由是保持抗诉的人民检察院同进行再审的人民法院相对应，“如果向原审法院提出抗诉并由原审法院审理，由提出抗诉的人民检察院派员出庭，会违反司法工作中同级相对应的原则” 。
按法院组织法规定，基层法院无权审理上级检察机关依照审判监督程序提出抗诉的民事案件。在司法实践中，接受抗诉的法院大多指令下级法院再审，将检察机关置于一般诉讼参与人的法律地位，这无疑影响了检察监督的严肃性和权威性，不符合法律规定的本意。如果由原审法院对自己的裁判结果进行重新审查，尽管另行组成合议庭，但基于人的本性和单位本位主义考虑，仍然不能保证案件能够得到公正的结论，同时也使当事人在心理上一直不能放弃继续申诉的决心。有数据显示，抗诉案件由上级法院提审的改判率明显高于由原审法院再审的案件。但是，如果所有民商事抗诉案件都集中于上级法院审理，上级法院将面临难以承受任务之重，不利于“将矛盾消化在基层”精神的实现。因此，强调抗诉案件原则上由原审法院处理，并非一律都交由下级法院再审，应该由最高法院以解释形式作出一个相对明确的标准。　　

三、完善我国民事抗诉权的思考与对策


上述民事抗诉权的立法缺陷，一方面使检察机关对民事诉讼的检察监督受到局限；另一方面，造成民事抗诉制度在运作上出现不少混乱和“盲区”，不能满足我国目前社会利益多元化所要求的对权力的制约和平衡。为此，笔者以为，应从一下几个方面完善我国民事抗诉权的规范与行使：
（一）加强民事抗诉权的立法，使之具体化，可操作化。现行民事诉讼法以及相关规定与司法解释关于民事抗诉权的规定是比较原则的，为避免司法实践中对于原则性规定的曲解，可以首先通过立法解释来予以解决，由任何某一司法机关对此作出解释的做法显属不妥。根据１９８１年第五届全国人大常委会１９次会议通过的《关于加强法律解释工作的决议》，最高法院和最高检察院在具体适用法律问题上发生分歧时，应报全国人大常委会解释或决定。
（二）明确民事抗诉权行使的条件，既要防止检察机关不当地行使民事抗诉权损害私权，更要防止民事抗诉权的滥用。在市场经济条件下，大量的民商事纠纷是关于平等主体之间对财产关系的争议，争议主体之间的平等性，也是民事诉讼质的规定性。在民事案件中，应以意思自治为其基本的出发点，当事人对诉讼程序的起始、发展和终结以及对诉讼上某些权利的支配和处分，均应依当事人本人的意思而定。从民法角度看，当事人有权对民事权利进行处分，亦可放弃请求权。检察机关对法院审判活动具有检察监督职责，这是宪法的规定。但检察机关不能对民事私权进行不当干预。就此意义而言，即我们要限制民事抗诉，也就是指民事抗诉范围仅限制在为国家和公共利益而提起。
（三）明确民事抗诉权行使的事由。首先应详细列举出检察机关抗诉的法定事由，将现行民诉法第185条进一步细化，以便于操作。同时，为了保证民事抗诉的严肃、合理和有价值，就应规定不得提起民事抗诉的限制情形：1、不得以发现新证据为由提起抗诉；2、当事人在上诉期间不上诉或在上诉期间撤回上诉的，检察机关不得提起抗诉(裁判涉及公共利益或有违善良风俗的除外)；3、当事人在申请再审期间不申请再审，期间届满后也不申诉的，检察机关不得依职权提起抗诉(裁判涉及公共利益、有违善良风俗的除外)；4、终审裁判无明显不当、不存在枉法裁判、无提起抗诉之必要的，不得提起抗诉。

四、结 语

我国的政权体制决定了检察权成为一种独立的权力，以实现对执法和司法制约与监督，保证法律的统一正确实施。 因此，在民事诉讼领域确立检察机关的法律监督地位是一种针对司法现状的必要设置。为了保证这种检察监督权与审判权能形成良好的制约与抗衡机制，保证在审判独立的前提下，充分发挥检察抗诉权的功能与作用，因此，我们有必要对当前民事抗诉权的立法进行改良，严格抗诉再审的适用条件，建立科学合理的抗诉机制提高诉讼效益、维护法律权威，切实保障公民和法人的合法权益，最大限度地实现社会司法公正。
而随着司法改革的深入与力度的加大，笔者认为，最终应当以实现审级制度改革为前提，逐步取消民事抗诉制度。我国目前实行两审终审制，这与世界各国尤其是法治发达国家的审判惯例是不相符的，尤其是我国已经加入WTO，司法制度应当与经济制度同样与国际接轨，应当有所突破。若审判采三审终审制，附带再审之诉，则在民事审判中，完全可以取代现行民事抗诉制度所发挥的作用。因为对少数疑难、复杂民事案件提高审级，使司法终审裁判权由高级法院或最高法院行使，从而使终审裁判的权威性和公信力得到一定程度的提高，较高级别的法院法官相对高的素质也为司法公正提供了可靠保证。以此为前提，审判监督制度可以从改革再审事由入手，确立再审之诉制度，即民事再审程序的提起交给当事人根据再审事由来启动，完全取消公权力对私权的侵入，褪去我国民事诉讼中长期固存的超职权主义色彩。当然，这只是一家之言，有待时间和历史的检验。


（作者单位：江西省宜春学院两课部 上海市长宁区人民法院）