丽水市人民政府办公室印发丽水市行政审批责任追究办法的通知
浙江省丽水市人民政府办公室
丽水市人民政府办公室印发丽水市行政审批责任追究办法的通知
市政府直属各单位：
《丽水市行政审批责任追究办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二○○三年十月三十一日
丽水市行政审批责任追究办法
第一条 为进一步转变政府职能，规范市政府各部门的行政审批行为，方便群众办事，改善投资环境，特制定本办法。禇
第二条 本办法适用于丽水市人民政府各部门（含直属单位，下同）及其工作人员在行使行政审批职能过程中所应承担的责任及其责任追究。
第三条 丽水市政府行政审批中心（以下简称“审批中心”）负责对各部门行政审批行为进行日常监督检查，对违反行政审批规定需追究部门领导责任及其他他纪律责任的，由监察机关按照有关规定处理。
第四条 市政府各部门必须在市政府公布保留的审批事项范围内实施审批行为.未经新的法律、法规和省政府规章规定，不得增加审批事项。
第五条 对每一审批事项的内容、依据、时限及审批对象的资格、条件等，都应通过适当方式向申请审批的对象或社会公众公布。
第六条 凡具备进入审批中心办理条件的审批事项，均应进入审批中心，实行“集中式”“办理，做到“一站式”受理、“一条龙”服务。
第七条 建立《丽水市基本建设项目、企业技术改造、外商投资企业并联审批办法》，凡审批事项涉及几个部门的，由中心组织，一个部门牵头办理，其他部门会同办理。审批事项涉及部门内部几个处室的，应确定一个处室为主办理，其他处室会同办理。
第八条 各部门和审批中心均应制定行政审批的各项规章制度，明确审批职责，落实审批责任。对技术性较强的审批事项，应制定审批技术规范。
第九条 对审批事项，法律、法规、规章以及其他规范性文件已明确事后监管措施的，按其规定执行；没有明确的，应由有关职能部门制定严格的事后监管措施。
第十条 各部门主要领导对本部门的行政审批行为负全面领导责任，分管领导对具体审批行为负直接领导责任。审批中心领导负有对进审批中心审批事项的协调督查责任，部门应服从审批中心的协调，接受审批中心的督查。
第十一条 行政审批工作人员应当严格依法行政，按规定的职责和权限进行审批，提供优质、高效、文明的服务。
（一）对申办材料齐全、符合受理条件的，必须当场受理，并在规定时限内办结；
（二）对申办材料不齐全或不符合受理条件的，必须将应具备的资格、条件和办理程序等一次性书面告知申请人；
（三）及时向申请人告知办理结果。如申请人对办理结果提出异议的，应明确答复，并说明理由。
第十二条 各部门和审批中心应建立行政审批监督制度，明确监督工作责任领导人和责任处室，设立投诉电话和投诉信箱。
第十三条 市政府监察部门和审批中心以及审批部门内部监督机构受理社会公众、申请人对审批部门或审批工作人员违反审批规定及有关事项的投诉，并负责核实处理，按管理权限实施责任追究。对署名投诉的，必须严格保密并及时予以答复。
第十四条 市政府各部门及其有关责任人员违反审批制度有关规定，有下列行为之一的，责令限期改正，或予以改变、撤销，进行批评教育，情节严重的，依法依纪追究行政责任，给予纪律处分：
（一）擅自设立审批事项或对已取消的审批事项仍继续审批的；
（二）不以适当方式向社会公众或申办对象公开审批内容、依据、时限以及申办对象资格、条件的；
（三）具备条件而拒不进审批中心集中办公或未实行窗口式服务的；
（四）不按规定办理会办、并联审批事项的；
（五）未落实审批事项监管措施，或内部没有明确责任处室和责任人的。
（六）对社会公众、申请人的投诉不及时查证处理的；
（七）违反规定，擅自设立收费项目或提高收费标准的。
第十五条 行政审批工作人员违反本办法规定，有下列行为之一的，给予批评教育、调离岗位等处理；情节严重的，由监察部门或有关职能部门依法追究其行政责任，给予纪律处分；构成犯罪的，移送司法机关惩处。
（一）不履行审批职责或违反规定程序进行审批的；
（二）在审批过程中，接受审批对象贿赂的或违反党风廉政建设有关政策规定的；
（三）违法违规审批，侵害相对人合法权益的；
（四）在审批过程中推诿、扯皮，态度恶劣、效率低下的。
第十六条 本办法自2004年1月1日起施行。
数人侵权责任诉讼模式研究
肖建国 中国人民大学法学院 教授 , 黄忠顺 贵州六盘水师范学院
内容提要: 我国《侵权责任法》规定的数人侵权责任服从和服务于救济、预防、惩罚等多重功能的实现，而数人侵权责任的追究程序，往往因诉讼模式研究的滞后而难以实现其预期目标。数人侵权责任诉讼可以类型化为个别型、整体型以及选择型三种诉讼模式。选择型诉讼模式契合侵权责任法以受害人为中心、强化对受害人救济的当代重要发展趋势，应当成为数人侵权责任诉讼程序设置的基准模式，而法定诉讼担当的运用则有助于奠定该诉讼模式在当事人适格方面的正当性基础。
伴随着个人责任向社会责任的适度倾斜，侵权责任的分担主体不再局限于加害人，甚至无须承担最终责任者也可能被要求向受害人临时性或者终局性承担侵权责任，以此实现最终责任主体无法承担侵权责任风险的移转。为此，我国民法学者对替代责任、连带责任、不真正连带责任、垫付责任、补充责任、相应补充责任等新型责任形态加以系统研究，并使用“数人侵权责任”作为“共同侵权责任”的上位概念，使得受害人依据《侵权责任法》追究责任的主体并非总是（主观上存在可谴责性的）侵权行为人，以适应侵权责任法功能扩张之需，即：在存在最终责任主体的情形下，实体法拓展责任主体范围，有助于叠加数人之责任财产以增加受害人损失获得填补的几率；在不存在最终责任主体或者最终责任主体不明确的情形下，实体法将原本与侵权之债不存在任何关系的主体列为责任主体，其本质是立法者基于公平原则而适度移转或者分散受害人之损失。[1]然而，相对于实体法努力拓展受害人救济途径而言，程序法学者对不同侵权责任形态下的诉讼模式及其正当性基础缺乏相应的研究，实体法与程序法的脱节在相当程度上限制了侵权责任法功能的发挥。鉴于此，本文在对数人侵权责任诉讼模式比较分析的基础上得出“以选择型诉讼模式为原则，以整体型诉讼模式为例外，禁止个别型诉讼模式”的结论，并运用法定诉讼担当理论对数人侵权责任诉讼中所涉及的当事人适格问题加以探讨，以期融通实体法与程序法，动态实现侵权责任法的多重功能[2]，全程贯彻侵权法的人文关怀理念[3]。
一、我国《侵权责任法》的数人侵权责任形态
民法学者认为，数人侵权责任形态包括连带责任、按份责任、不真正连带责任和补充责任，[4]并将其进一步类型化为一般数人侵权责任分担形态与特殊数人侵权责任分担形态，前者的每个责任人都承担一定份额的最终责任，包括按份责任与连带责任；而后者则只有最终责任人承担最终责任，其他责任人在承担责任后，可以向其追偿，包括不真正连带责任与补充责任。[5]然而，前述观点形成于《侵权责任法》之前，对数人侵权责任形态体系的构建与类型化未必符合《侵权责任法》的规定。
按照杨立新教授的观点，我国《侵权责任法》所确立的侵权责任形态有自己责任、分担责任、适当责任、按份责任、替代责任、垫付责任、连带责任、不真正连带责任、补充责任以及相应责任等 10 种。[6]笔者认为，前三种系在受害人与责任人之间分担风险而不涉及不同侵权责任主体之间的责任承担问题，而相应责任可以类型化为单向连带责任相应责任与过失相抵的相应责任，[7]前者涉及数人侵权责任可被连带责任形态所吸收，而后者系在侵权人与受害人之间分担责任而与数人侵权责任无关，因而，相应责任并非严格意义上独立类型的数人侵权责任形态。除此以外的其他六种侵权责任形态均涉及侵权请求权所指向责任主体的复数化趋势，笔者倾向于均将其纳入本文的考察范围。
在数人侵权责任形态的类型化方面，本文倾向于将按份责任作为数人侵权责任的基准形态，而将连带责任、不真正连带责任、补充责任、替代责任、垫付责任作为数人侵权责任的特殊形态。原因在于：按份责任系对个人责任伦理原则的贯彻，而连带责任、不真正连带责任、补充责任、替代责任、垫付责任则均属于为了追求侵权责任法的社会功能而对个人责任伦理原则所作的法定例外规定。[8]相对于“将连带责任纳入一般数人侵权责任形态，并在一般数人侵权责任形态中进一步将按份责任作为原则”的方案，本文立场能够在发挥按份责任在数人侵权责任形态配置中的基础性作用的同时，避免重复运用“一般——特殊”法理而具有简化适用规则的功能，并且有助于克服因“内部份额”的解释不周所带来的难以自圆其说。[9]
综上所述，本文框架下的数人侵权责任形态包括按份责任、连带责任、不真正连带责任、补充责任、替代责任以及垫付责任等六种形态，其中按份责任是数人侵权责任的基准形态，而其他五种为数人侵权责任的特殊形态。除非法律另有规定，数人侵权责任主体之间仅负按份责任，而其他责任形态的适用则需要法律特别规定，立法者已经通过《侵权责任法》完成特殊数人侵权责任形态的设置。然而，数人侵权责任形态的现行规定与既有研究均仅注重责任的静态配置，而忽视责任的动态实现，程序法滞后的现状妨碍了精致的数人侵权责任制度功能的实现，因此目前迫切需要对我国数人侵权责任诉讼形态的现状和问题进行分析的基础上，重新建构和配置数人侵权诉讼模式。
二、数人侵权责任诉讼模式的建构原理
立法者在按份责任基准形态的基础上创设或确认连带责任等五种特殊数人侵权责任形态，试图藉此叠加不同民事主体的责任财产，以强化受害人的侵权损害赔偿请求权，此乃实体法层面“以受害人为中心”，强化受害人救济的立法精神的贯彻。[10]程序法上的诉讼形态配置应当贯彻侵权责任法立法宗旨，建立有利于受害人行使诉讼实施权的数人侵权责任诉讼模式。
（一）三种不同的数人侵权责任诉讼模式的划分
以受害人行使诉讼实施权的不同方式，可以将数人侵权责任诉讼模式分为三种：个别型、整体型和选择型。受害人须向不同侵权责任主体分别行使诉讼实施权的，为个别型诉讼模式；受害人须对所有侵权责任主体概括性行使诉讼实施权的，为整体型诉讼模式；受害人根据自身利益安排可以自主确定被告的，为选择型诉讼模式。
个别型诉讼模式要求受害人分别对不同侵权责任主体行使损害赔偿请求权，形成民诉法中的单一诉讼形态（即一个原告诉一个被告）；受害人同时将不同的侵权责任主体列为被告起诉，人民法院合并审理的，构成民诉法上的普通共同诉讼，适用普通共同诉讼的主张共同、证据共通和抗辩共通原则。显而易见，个别型诉讼模式有助于贯彻侵权责任法的个人责任原则。通常情况下，受害人将复数侵权责任主体作为普通共同被告提起诉讼，请求其分别承担与其最终责任份额相当的侵权责任并不会妨碍个人责任原则的贯彻，反而有助于法院将侵权之诉与分担之诉合并审理，提高诉讼效率。但在不真正连带责任诉讼中，我国现行法允许受害人不受被告最终责任份额限制而请求其承担全部侵权赔偿责任，而不允许原告直接追究最终责任分担主体的侵权责任，在相当程度上限制了受害人在诉讼策略选择方面的自由。
整体型诉讼模式强制受害人一次性穷尽行使侵权请求权（否则视为放弃部分侵权请求权），将所有侵权责任主体作为共同被告概括性请求其承担侵权责任，数个共同被告要承担与其最终责任份额相当或者超出其最终责任份额的侵权责任，这种诉讼构成了民诉法中的必要共同诉讼形态（即所有侵权责任主体均列为必要共同被告）。一般而言，强制受害人一次性行使对数个侵权责任主体的诉讼实施权，有助于提高司法效率，符合诉讼经济原则，在客观上起到了保护间接责任主体的作用。因为在特定数人侵权责任形态下，间接责任主体对受害人承担侵权责任是附条件的，而这些条件是否具备往往构成受害人与直接责任主体的争点，强制要求受害人捆绑式对直接责任人与间接责任人行使诉讼实施权显然有助于对间接责任人的保护。
选择型诉讼模式授予受害人提起个别型诉讼或者整体型诉讼的选择权，有助于其科学运用诉讼策略，契合当代侵权责任法以受害人为中心及强化对受害人救济的发展趋势，应当得以肯定和推广适用。选择型诉讼模式赋予受害人在诸多诉讼策略之中选择最佳救济途径，如果复数侵权责任主体实际诉讼能力悬殊较大或者对承担侵权责任态度不甚相同，那么受害人可以选择提起个别诉讼的方式请求实际诉讼能力较弱或者原告有充分证据证明的部分侵权责任主体承担部分或者全部赔偿责任；如果不存在前述提起个别诉讼的优势，那么受害人可以通过整体诉讼的方式节约诉讼成本。[11]
（二）数人侵权责任三种诉讼模式的比较与评判
1．选择型模式相对于个别型模式的优越性
相对于个别型诉讼模式而言，选择型诉讼模式更有利于被害人灵活采取诉讼策略、更好地避免不正当地人为增加受害人维权成本，且契合国际发展趋势。详言之，在保障被害人得以充分运用诉讼策略方面，选择型诉讼模式赋予受害人在个别诉讼与整体诉讼之间进行选择，并最终确立对其最有利的诉讼路径，而个别型诉讼模式则强行性要求受害人只能向不同主体分别行使诉讼实施权，因而，前者更有助于从程序法层面强化对被害人的保护。在防止不正当增加受害人维权成本方面，个别型诉讼模式要求受害人对复数侵权责任主体分别行使诉讼实施权的做法势必导致诉讼效率低下、诉讼成本增加，而在选择型诉讼模式下，尽管受害人也可能选择进行个别诉讼，但是，受害人在抉择时已经对诉讼效率及诉讼成本有所考虑并在综合权衡的基础上自愿决定采取该诉讼策略，因而，后者并不存在强行增加受害人维权成本的诘难。在数人侵权诉讼模式的国际发展趋势方面，基于普通共同诉讼适用范围的泛化以及新诉讼标的理论的传播，传统大陆法系采取个别型诉讼模式加以解决的民事纠纷，在我国通过选择型诉讼模式解决，既有助于贯彻纠纷一次性解决原理，也有助于受害人更加集约地实现其权益。
2．选择型模式相对于整体型模式的优越性
选择型诉讼模式并不排斥受害人选择行使整体性诉讼实施权，而只是禁止违背受害人意志强制性推行整体型诉讼模式，整体型诉讼模式的相对优势同样能够在选择型诉讼模式中得以实现。反之，整体型诉讼模式的基准化则存在着以下弊端：首先，整体型诉讼模式的基准化有违特殊侵权责任形态的设置宗旨。按份责任是数人侵权责任的基准形态，侵权责任法规定按份责任以外的其他责任形态，目的在于强化对受害人所享有的实体请求权的保护程度。在法律没有特别规定的情形下受害人享有对个别诉讼与整体诉讼进行选择的利益。其次，整体型诉讼模式的基准化有违《侵权责任法》立法宗旨。在《侵权责任法》的起草、论证过程中，立法者原本试图回避对实体法与程序法在连带责任诉讼模式方面存在的冲突，但基于学界的努力，立法机关最终通过第 13 条有关“法律规定承担连带责任的，被侵权人有权请求部分或者全部连带责任人承担责任”的规定，试图对司法解释及司法实践中将其作为固有必要共同诉讼而要求“被侵权人只得请求全部连带责任人承担责任”的做法（即整体型诉讼模式）加以修正。尽管本条仅适用于连带责任形态，并且因使用“被侵权人”术语而使得其适用范围受到进一步限制，[12]但是，其中所包含的立法精神系对整体型诉讼模式的否定，而对选择型诉讼模式的肯定。最后，整体型诉讼模式的基准化有违共同诉讼基本原理及其发展趋势。大陆法系国家以共同诉讼必要性与法律上的统合确定必要性为考量因素对共同诉讼加以类型化分析，其中，不具备共同诉讼必要性且不具备统合必要性的共同诉讼被称为“普通共同诉讼”，既具备共同诉讼必要性也具备统合确定必要性的共同诉讼被界定为“固有必要共同诉讼”，虽不存在共同诉讼必要性但具备统合确定必要性的共同诉讼则被概括为“类似必要共同诉讼”。所谓“共同诉讼必要性”系指法律规定一定范围内的人员必须成为当事人，而不允许以个别诉讼形式起诉或者应诉；而所谓“法律上的统合确定必要性”则指存在对共同诉讼人全体做出统一裁判的必要性及因此而产生的统一诉讼资料及诉讼进程的必要性。具体到数人侵权责任诉讼而言，一方面，我国实体法并没有明确将数人侵权责任人全体作为诉讼当事人，而允许以个别诉讼形式主张权利，因而，不具备“共同诉讼必要性”；另一方面，在数人侵权责任诉讼中，并不否定不同责任主体在是否认诺受害人的诉讼请求、是否自认其他诉讼主体的主张事实以及是否接受调解、与对方达成和解等方面的独立性，因而，也不具备统一裁判的必要性。因而，大陆法系将其确定为类似必要共同诉讼或者普通共同诉讼，目前大陆法系转而进入“强化普通共同诉讼功能、限定固有必要共同诉讼范围、严格解释类似必要共同诉讼”阶段，鉴于此，我国强制性推行整体型诉讼模式有违共同诉讼的发展趋势。
3．我国数人侵权责任诉讼模式的建构
由于我国侵权责任法在传统大陆法系数人侵权责任形态的基础上进一步拓展了侵权责任主体范围，将不存在主观可谴责性的民事主体纳入间接责任人之列，对这些间接责任人给予最低限度的程序保障，也是利益衡量之必需。在这个方面，整体型诉讼模式能够有效防范不正当扩张间接责任人对受害人承担侵权责任的范围、确保一般民事主体的行为自由的价值。基于此，整体型诉讼模式应当成为选择型诉讼模式的有效补充，两者共同构成我国数人侵权责任诉讼模式体系，其中，选择型诉讼模式着眼于保护受害人，而整体型诉讼模式侧重于保护间接责任人，前者为基准，后者为有益补充。
选择型诉讼模式除了上述优越性外，优如下特质也值得关注：其一，选择型诉讼模式并不会给法院增加程序上的不便。个别诉讼实施权的行使未必对受害人更为有利，在受害人选择行使整体诉讼实施权的情形下，该模式设置并没有给法院带来相对于整体型诉讼模式的不便。其二，选择型诉讼模式并不会造成未被起诉的责任主体程序保障权的损害。受害人与部分责任人诉讼获得的确定裁判尽管对复数责任主体整体上具有拘束力（外部效力），但并不能当然在复数责任主体内部最终责任分担方面具有拘束力；同时，未被起诉的责任主体可以其他身份参加到诉讼程序中，因此其实体利益和程序利益并不会实质性地遭受损害。
三、我国数人侵权责任诉讼形态的基本配置